生產(chǎn)安全事故調(diào)查的規(guī)定

　　政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)事故調(diào)查處理工作，是《條例》確定的重要原則。這項(xiàng)原則的核心是確立有關(guān)人民政府對(duì)事故調(diào)查處理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

　　一、事故調(diào)查處理必須堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則

　　各級(jí)人民政府在事故調(diào)查處理工作中的法律定位，是一個(gè)重大原則問題。實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，主要是基于以下考慮：

　　1.安全生產(chǎn)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。黨和國家明確提出，安全生產(chǎn)工作必須實(shí)行和強(qiáng)化行政首長負(fù)責(zé)制。各級(jí)地方人民政府守土有責(zé)，保一方平安，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)總責(zé)。組織調(diào)查處理事故，有關(guān)人民政府責(zé)無旁貸。

　　2.對(duì)本行政區(qū)域安全生產(chǎn)工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是各級(jí)人民政府的法定權(quán)力。

　　《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方人民政府組織法》明確規(guī)定，各級(jí)人民政府是國家和地方的政權(quán)組織，按照各自的職權(quán)分別對(duì)國家和地方事務(wù)實(shí)施行政管理。安全生產(chǎn)工作包括事故調(diào)查處理，應(yīng)當(dāng)置于各級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。

　　3.政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)原則既符合事故調(diào)查處理工作的實(shí)際需要，又有利于發(fā)揮、協(xié)調(diào)有關(guān)部門的作用。強(qiáng)調(diào)政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，不僅不會(huì)排斥政府有關(guān)部門的作用，反而會(huì)在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮其職能作用。在有關(guān)人民政府不直接組織事故調(diào)查的情況下，需要授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查。受權(quán)或者受托的政府部門在本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下開展事故調(diào)查工作，由其牽頭組織成立的事故調(diào)查組是政府的調(diào)查組而不是部門的事故調(diào)查組。不論有關(guān)人民政府授權(quán)或者委托哪個(gè)部門組織事故調(diào)查，都需要其他部門的參加和配合。

　　4.事故報(bào)告、搶救、調(diào)查處理和善后工作都要依靠地方人民政府。事故調(diào)查工作與事故報(bào)告、搶救、調(diào)查處理和善后工作是一個(gè)有機(jī)整體，都離不開地方人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。事故信息報(bào)告要依靠地方政府，事故應(yīng)急救援和現(xiàn)場搶險(xiǎn)要依靠地方政府，事故調(diào)查處理

　　二、事故調(diào)查的一般規(guī)定

　　按照屬地分級(jí)組織事故調(diào)查的原則，《條例》對(duì)組織事故調(diào)查的具體方式，即政府直接組織調(diào)查和授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織調(diào)查，分別作出了規(guī)定。

　　1.有關(guān)人民政府直接組織調(diào)查?！稐l例》第十九條對(duì)有關(guān)人民政府直接組織事故調(diào)查，作出了下列規(guī)定：

　　（1）特別重大事故由國務(wù)院組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。

　?。?）重大事故由事故發(fā)生地省級(jí)人民政府直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。省級(jí)人民政府是指省、自治區(qū)、直轄市人民政府。

　?。?）較大事故由事故發(fā)生地設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府還包括地區(qū)行政公署和民族自治地方的州、盟人民政府。

　　（4）一般事故由事故發(fā)生地縣級(jí)人民政府直接組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。其中未造成人員傷亡的，縣級(jí)人民政府也可委托事故發(fā)生單位組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。縣級(jí)人民政府還包括縣級(jí)市人民政府和民族自治地方的旗人民政府。

　　2.授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織調(diào)查。在有關(guān)人民政府不直接組織事故調(diào)查的情況下，《條例》對(duì)有關(guān)人民政府可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織調(diào)查，作出了下列規(guī)定：

　　（1）特別重大事故由國務(wù)院授權(quán)的部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。

　　（2）重大事故由事故發(fā)生地省級(jí)人民政府授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。

　　（3）較大事故由事故發(fā)生地設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。

　　（4）一般事故由事故發(fā)生地縣級(jí)人民政府授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。

　　《條例》所稱的有關(guān)部門既包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，也包括負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門。目前有關(guān)人民政府通常授權(quán)或者委托安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，有時(shí)授權(quán)或者委托負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。

　　3.事故調(diào)查的特別規(guī)定。

　　鑒于事故調(diào)查工作情況復(fù)雜和有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)某些事故調(diào)查的主體另有規(guī)定，因此《條例》除了對(duì)事故調(diào)查作出一般規(guī)定之外，還作出了下列特別規(guī)定：

　?。?）提級(jí)調(diào)查。對(duì)于一些情況復(fù)雜、影響惡劣、涉及面寬、調(diào)查難度大的事故，上級(jí)人民政府認(rèn)為必要時(shí)，可以直接調(diào)查由下級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查的事故?！稐l例》第二十條關(guān)于提級(jí)調(diào)查的規(guī)定，沒有限制上級(jí)人民政府的層級(jí)，在實(shí)踐中可能是上一級(jí)政府，但也不限于上一級(jí)人民政府，還可能提到上兩級(jí)人民政府乃至國務(wù)院直接組織調(diào)查。

　　（2）升級(jí)調(diào)查。有些事故發(fā)生時(shí)根據(jù)人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失情況確定了相應(yīng)事故等級(jí)并由有關(guān)人民政府組織調(diào)查，但經(jīng)過一定時(shí)間后事故情況有所變化而構(gòu)成了上一級(jí)事故，這就需要按照提升后的事故等級(jí)另行組織調(diào)查。譬如，在一定期限內(nèi)出現(xiàn)了傷亡人員或者重傷（急性工業(yè)中毒）者醫(yī)治無效死亡而導(dǎo)致傷亡人數(shù)增加的情況。所以，《條例》第二十條第二款規(guī)定：“在事故發(fā)生之日起30日內(nèi)（道路交通事故、火災(zāi)事故自發(fā)生之日起7日內(nèi)），因事故傷亡人數(shù)變化導(dǎo)致事故等級(jí)發(fā)生變化，依照本條例應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查的，上級(jí)人民政府可以另行組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。

　?。?）跨行政區(qū)域的事故調(diào)查。有些事故特別是流動(dòng)作業(yè)事故（如交通運(yùn)輸事故）的發(fā)生地跨兩個(gè)縣級(jí)以上行政區(qū)域，需要確定事故調(diào)查主體。對(duì)于異地發(fā)生事故的調(diào)查，《條例》第二十一條規(guī)定：“特別重大以外的事故，事故發(fā)生地與事故發(fā)生單位所在地不在同一個(gè)縣級(jí)以上行政區(qū)域的，由事故發(fā)生地人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查，事故發(fā)生單位所在地人民政府應(yīng)當(dāng)派員參加。也就是說，兩地有關(guān)人民政府負(fù)有共同調(diào)查跨行政區(qū)域事故的職責(zé)，雙方應(yīng)當(dāng)相互支持和配合，任何一方不得拒絕參加事故調(diào)查。

　　4.法律授權(quán)部門組織事故調(diào)查。

　　依照《條例》第十九條的一般規(guī)定，國家和省、設(shè)區(qū)的市、縣四級(jí)人民政府分別負(fù)責(zé)特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故的調(diào)查工作。

　　此外，國家制定的有關(guān)法律、行政法規(guī)中直接對(duì)組織事故調(diào)查的主體作出了特殊規(guī)定，即由法定政府部門直接組織一些特殊事故的調(diào)查。也就是說，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，有關(guān)人民政府是事故調(diào)查的一般主體，法律授權(quán)部門是事故調(diào)查主體中的特殊主體。所以，《條例》第四十五條規(guī)定：“特別重大事故以下等級(jí)的事故的報(bào)告和調(diào)查處理，有關(guān)法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”該條規(guī)定在明確特別重大事故國家調(diào)查權(quán)的前提下，允許由特別法授權(quán)的政府部門直接組織特殊事故的調(diào)查。目前，對(duì)法律授權(quán)部門直接組織事故調(diào)查有明確規(guī)定的，主要有《海上交通安全法》、《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等。法律、行政法規(guī)授權(quán)有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織事故調(diào)查的，也要依靠有關(guān)地方人民政府的支持和配合。

　　必須指出，由法律授權(quán)部門直接組織事故調(diào)查，是政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)組織事故調(diào)查的一種特殊形式。法律授權(quán)部門也要在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下開展事故調(diào)查。不論是政府授權(quán)或者委托組織事故調(diào)查的部門，還是法律、行政法規(guī)授權(quán)直接組織事故調(diào)查的部門，都必須接受有關(guān)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，而不能各行其是。即便是法律授權(quán)部門所提交的事故調(diào)查報(bào)告和作出的事故批復(fù)，也要征求事故發(fā)生地有關(guān)地方人民政府的意見，并報(bào)本級(jí)人民政府同意。

　　三、事故調(diào)查組的地位及其職責(zé)

　　確定事故調(diào)查組的法律地位，明確法定的事故調(diào)查參與單位，嚴(yán)格履行法定的事故調(diào)查職責(zé)，建立和諧高效的工作機(jī)制，維護(hù)事故調(diào)查組的統(tǒng)一性、權(quán)威性和紀(jì)律性，對(duì)于查明事故情況、認(rèn)定事故原因和性質(zhì)、實(shí)施事故責(zé)任追究和防范事故，十分重要。

　　1.參與事故調(diào)查的單位。《條例》對(duì)組成事故調(diào)查組的成員單位和參加單位分別作出了規(guī)定。

　?。?）事故調(diào)查組的成員單位?！稐l例》第二十二條規(guī)定，事故調(diào)查組的組成應(yīng)當(dāng)遵循精簡、效能的原則。根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及工會(huì)派人組成。在實(shí)踐中，有關(guān)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及同級(jí)工會(huì)通常都是事故調(diào)查組的組成單位。有關(guān)人民政府和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門是否參加事故調(diào)查組的問題，有兩種情況需要注意：一是有關(guān)人民政府直接組織事故調(diào)查組的，它是事故調(diào)查組的成員單位并且領(lǐng)導(dǎo)事故調(diào)查工作；如果授權(quán)或者委托其職能部門組織事故調(diào)查的，有關(guān)人民政府不是事故調(diào)查組的成員單位。二是發(fā)生某些行業(yè)或者領(lǐng)域

　　生產(chǎn)安全事故時(shí)，有關(guān)人民政府設(shè)有負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門的，有關(guān)部門是事故調(diào)查組的成員單位。

　?。?）事故調(diào)查的邀請(qǐng)單位。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法負(fù)有追究國家工作人員職務(wù)犯罪的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)參加事故調(diào)查，既有利于支持、協(xié)助有關(guān)人民政府部門調(diào)查處理事故，又有利于履行法定職責(zé)。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系和配合，是建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的需要?！稐l例》第二十二條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民檢察院派人參加事故調(diào)查。

　　這里需要注意三個(gè)問題：

　　1）事故責(zé)任人中的國家工作人員涉嫌犯罪，是邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)參加事故調(diào)查的前提條件。生產(chǎn)安全事故的性質(zhì)有責(zé)任事故與非責(zé)任事故之分，事故責(zé)任人的法律責(zé)任既有行政責(zé)任，又有刑事責(zé)任。有的責(zé)任人既要負(fù)行政責(zé)任又要負(fù)刑事責(zé)任，有的只負(fù)行政責(zé)任不負(fù)刑事責(zé)任。有關(guān)事故責(zé)任人中的國家工作人員是否應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，不可能事先確定，只有經(jīng)過調(diào)查才能確定。因此，有必要邀請(qǐng)人民檢察院派人參加事故調(diào)查。通過調(diào)查，對(duì)涉嫌刑事犯罪的事故責(zé)任人中的國家工作人員，檢察機(jī)關(guān)立案偵查、提起公訴，依法追究刑事責(zé)任。

　　2）檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在事故調(diào)查中職責(zé)不同、目標(biāo)一致。檢察機(jī)關(guān)參與事故調(diào)查主要是依照《刑法》、《刑事訴訟法》和《安全生產(chǎn)法》等法律的規(guī)定，負(fù)責(zé)對(duì)生產(chǎn)安全事故涉嫌職務(wù)犯罪的國家工作人員立案偵查、拘捕和起訴，目的是懲治安全生產(chǎn)犯罪分子。行政機(jī)關(guān)主要是查明事故原因、認(rèn)定事故性質(zhì)、提出事故責(zé)任追究的意見、建議和實(shí)施行政處罰。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)同屬國家機(jī)關(guān)，雖有職責(zé)分工不同，但其共同目標(biāo)都是依法制裁安全生產(chǎn)違法犯罪者，共同構(gòu)建安全生產(chǎn)法律秩序。

　　3）調(diào)查組成員單位與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互支持配合。兩者在事故調(diào)查中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相互聯(lián)系和支持，緊密合作、溝通協(xié)商，共同完成事故調(diào)查工作。

　　2.事故調(diào)查組的職責(zé)。事故調(diào)查組依法享有事故調(diào)查權(quán)，責(zé)任重大，其職責(zé)必須明確具體?！稐l例》第二十五條規(guī)定的五項(xiàng)法定職責(zé)，是事故調(diào)查組開展工作的主要法律依據(jù)。

　?。?）查明事故發(fā)生經(jīng)過、原因、人員傷亡情況及直接經(jīng)濟(jì)損失。這就要求事故調(diào)查組按照尊重科學(xué)、實(shí)事求是和“四不放過”原則，查清事故基本情況，為認(rèn)定事故的性質(zhì)和責(zé)任提供最直接、最真實(shí)、最可靠的有關(guān)材料、證據(jù)。事故基本情況應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)，具有確鑿充分的證明力和說服力。

　?。?）認(rèn)定事故的性質(zhì)和事故責(zé)任。根據(jù)對(duì)事故基本情況的分析判定，事故調(diào)查組應(yīng)對(duì)事故性質(zhì)作出屬于責(zé)任事故或者非責(zé)任事故的認(rèn)定。經(jīng)認(rèn)定屬于責(zé)任事故的，應(yīng)當(dāng)確定明確的事故責(zé)任單位及其責(zé)任人，界定不同事故責(zé)任主體各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任。《條例》對(duì)事故調(diào)查組及其提交的調(diào)查報(bào)告的基本要求是定性準(zhǔn)確、責(zé)任明晰、程序合法。

　　（3）提出對(duì)事故責(zé)任者的處理建議?！稐l例》所稱的事故責(zé)任者，既包括事故發(fā)生單位和對(duì)事故報(bào)告、搶救、調(diào)查、處理負(fù)有責(zé)任的行政機(jī)關(guān)，又包括事故發(fā)生單位的主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員、其他直接責(zé)任人員和行政機(jī)關(guān)的直接負(fù)責(zé)的主管人員、參與事故調(diào)查人員、其他直接責(zé)任人員?！稐l例》賦予事故調(diào)查組享有對(duì)事故責(zé)任者處理的建議權(quán)。事故調(diào)查組要準(zhǔn)確認(rèn)定責(zé)任主體，分清責(zé)任。處理建議應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、責(zé)罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，于法有據(jù)。

　?。?）總結(jié)事故教訓(xùn)，提出防范和整改措施。事故是反面教員，調(diào)查事故不僅要體現(xiàn)責(zé)任追究，更要總結(jié)吸取血的教訓(xùn)。要提出可操作的防范和整改措施，以避免或者減少同類事故的發(fā)生。

　?。?）提交事故調(diào)查報(bào)告。事故調(diào)查報(bào)告是全面、準(zhǔn)確地反映事故調(diào)查結(jié)果或者結(jié)論的法定文書，是有關(guān)人民政府作出事故批復(fù)的主要依據(jù)。事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)依照《條例》的規(guī)定，在法定時(shí)限內(nèi)向有關(guān)人民政府提交經(jīng)事故調(diào)查組全體成員簽名的事故調(diào)查報(bào)告。事故調(diào)查報(bào)告具有法定的證明力，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)對(duì)其真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性負(fù)責(zé)。

　　3.事故調(diào)查組的法定地位。在事故調(diào)查處理工作常見的問題之一，就是對(duì)事故調(diào)查組的地位問題存在著不同認(rèn)識(shí)，甚至由此引發(fā)了對(duì)事故調(diào)查組及其提交的事故調(diào)查報(bào)告提起的行政復(fù)議或者行政訴訟?！稐l例》關(guān)于事故調(diào)查組法定地位的規(guī)定，需要明確兩個(gè)問題：

　　（1）事故調(diào)查組的屬性。事故調(diào)查組是有關(guān)人民政府或其授權(quán)、委托的部門和法律、行政法規(guī)授權(quán)的部門臨時(shí)組成、專門負(fù)責(zé)事故調(diào)查的工作機(jī)構(gòu)。事故調(diào)查組的法律屬性體現(xiàn)為“四性”：一是法定性。它是法定的工作機(jī)構(gòu)，代表有關(guān)人民政府履行事故調(diào)查職責(zé)，相關(guān)單位和人員必須予以支持和配合。二是臨時(shí)陛。它成立于事故發(fā)生，解散于調(diào)查結(jié)束。事故調(diào)查組不是一個(gè)獨(dú)立的、常設(shè)的行政主體，不能成為行政復(fù)議和行政訴訟的主體。三是專業(yè)性。它的工作任務(wù)單一，專門負(fù)責(zé)事故調(diào)查。四是建設(shè)性。它對(duì)事故定性、責(zé)任劃分和事后處理所提出的結(jié)論、意見、建議雖對(duì)有關(guān)人民政府作出批復(fù)具有重要的影響力，但都是建設(shè)性的。是否同意事故調(diào)查報(bào)告的決定權(quán)，屬于組成事故調(diào)查組的有關(guān)人民政府。

　?。?）事故調(diào)查組的統(tǒng)一性、權(quán)威性、紀(jì)律性。事故調(diào)查組是統(tǒng)一整體。成員單位之間有時(shí)對(duì)事故原因、事故性質(zhì)、事故責(zé)任的認(rèn)識(shí)和意見不盡相同是正常的。這就需要建立組長負(fù)責(zé)制，成員單位應(yīng)當(dāng)在組長的領(lǐng)導(dǎo)下各負(fù)其責(zé)、密切配合，確保事故調(diào)查工作的順利進(jìn)行。為此，《條例》第二十四條規(guī)定：“事故調(diào)查組組長由負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府指定。事故調(diào)查組組長主持事故調(diào)查組的工作。”第二十八條規(guī)定：“事故調(diào)查組成員在事故調(diào)查工作中應(yīng)當(dāng)誠信公正、恪盡職守，遵守調(diào)查組的紀(jì)律，保守事故調(diào)查的秘密。未經(jīng)事故調(diào)查組組長允許，事故調(diào)查組成員不得擅自發(fā)布有關(guān)事故的信息。”