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經(jīng)濟(jì)適用住房的問題及解決方案

2005-10-27 00:00  中國房地產(chǎn)及住宅研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長·包宗華  【  【打印】【我要糾錯(cuò)】

    近年來,出現(xiàn)了一些對(duì)推行經(jīng)濟(jì)適用住房的議論。有人建議取消經(jīng)濟(jì)適用住房,有人則論斷經(jīng)濟(jì)適用住房已經(jīng)完成了它的歷史使命。

    提出以上意見的人士,主要是對(duì)推行經(jīng)濟(jì)適用住房的來龍去脈,及其在解決住房問題上的重大作用缺乏了解,也沒有弄清楚1998年23號(hào)文提出的“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”的房改任務(wù)。

    我國是在人均國內(nèi)生產(chǎn)總值很低的條件下推行房改的,與富裕國家相比,遇到的困難要大得多,因而這些年推行經(jīng)濟(jì)適用住房中出現(xiàn)了許多問題,沒有發(fā)揮決定性作用。出現(xiàn)了問題,正確的方法是認(rèn)真解決,而不能“因噎廢食”地去取消這個(gè)決定性環(huán)節(jié)。

    一、政府介入住房問題是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然

    隨著西方國家社會(huì)民主化的不斷發(fā)展,特別是經(jīng)過長時(shí)期在住房問題上的思想交鋒,使人們逐步認(rèn)識(shí)到,沒有政府的支持,單憑市場自發(fā)調(diào)節(jié),很難解決好廣大中低收入者的住房問題。同時(shí),西方各國的國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,政府已經(jīng)擁有一定的支持居民解決住房問題的經(jīng)濟(jì)能力。

    為此,進(jìn)入二十世紀(jì)后,許多西方國家陸續(xù)決定政府要管住房,明確宣布政府介入住房問題,實(shí)行居民盡其所能和政府適度支持(也稱為住房商品化和適度社會(huì)保障)相結(jié)合的住房新制度。這一制度,在解決好住房問題上產(chǎn)生了切實(shí)有效的作用,被西方專家稱為解決中低收入者“住房災(zāi)難”最有效的制度。

    二、為什么住房分類供應(yīng)制度在各種新制度中占優(yōu)

    西方國家在推行新住房制度之初,沒有先例可循,各國政府摸索前進(jìn),因而采用的辦法各不相同。最早在1919年改行新制的英國,實(shí)行了公房低租金為主的辦法。由于這種辦法造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)超過政府的承受能力,只好再次進(jìn)行改革。

    美國吸取其教訓(xùn),在1930年推行新制時(shí),實(shí)行了住房分類供應(yīng)制度。其基本內(nèi)容是,對(duì)占總戶數(shù)20%的高收入者供應(yīng)商品房,對(duì)占總戶數(shù)62%的中等收入者供應(yīng)含有較少社會(huì)保障的“社會(huì)住宅”,對(duì)占總戶數(shù)18%的低收入者,由他們到市場上去租住政府規(guī)定房租標(biāo)準(zhǔn)線以下的住房,亦稱廉租屋,房租超過居民收入25%的部分由政府補(bǔ)貼。

    這項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)有:一是,高中低收入者都到市場上去買房或租房,實(shí)現(xiàn)了住房商品化,避免政府包攬大批公房的弊端。二是,政府給中低收入者住房以適度的社會(huì)保障,就理所當(dāng)然地有權(quán)去調(diào)控中低收入者住房的戶型和房價(jià),加強(qiáng)了管理,有利于實(shí)現(xiàn)住房問題上的“公平”。三是,這項(xiàng)制度最大限度地調(diào)動(dòng)了中低收入者的住房消費(fèi),連低收入者也得拿出收入的25%來付房租,較好地做到了居民盡其所能,并使政府有能力來承擔(dān)對(duì)住房的適度支持。

    由于住房分類供應(yīng)制度明顯地優(yōu)于其它制度,其后就有許多國家借鑒和推行這種制度。各國在借鑒推行時(shí)結(jié)合本國實(shí)際加以修改補(bǔ)充,雖然原理大體相同,但形式卻不盡相同。例如,新加坡在借鑒推行時(shí),把富人定為3%,把中低收入者定為80%,把困難戶和特困戶分別定為各占8.5%,優(yōu)惠的辦法也不盡相同。

    三、中(低)收入者住房在新制度中的重要地位和重在執(zhí)行

    美國供應(yīng)中等收入者的住房叫做“社會(huì)住宅,”;新加坡則改為供應(yīng)中低收入者的住房,叫做“政府組屋”;我國也改為供應(yīng)中低收入者的住房,叫做“經(jīng)濟(jì)適用住房”。

    美國的專家認(rèn)為,中等收入者占居民總數(shù)62%,他們的住房問題解決了,加上不需要政府支持的高收入者,共占居民總數(shù)82%,余下18%的低收入者,讓他們盡其所能后,政府就有經(jīng)濟(jì)能力支持他們解決好廉租屋問題。因此,采取有效措施解決好中等收入者的“社會(huì)住宅,”,對(duì)于全面解決居民的住宅問題,具有決定性的作用。新加坡和我國的中低收入者占總戶數(shù)的80%,更具決定性作用。

    美國的做法是:

    1、認(rèn)真掌握和劃分居民收入線,各城市每年公布一次。

    2、對(duì)建設(shè)社會(huì)住宅以稅費(fèi)和低息貸款優(yōu)惠,開始時(shí)的優(yōu)惠額約占房價(jià)5%左右,后來還逐步減少。同時(shí),對(duì)購房人提供30年以內(nèi)的抵押貸款,并由政府提供抵押擔(dān)保;在居民收入中減去購房還本付息支出,相應(yīng)減去其所得稅。外國專家評(píng)議認(rèn)為,這是一種政府花錢不多而能調(diào)動(dòng)中等收入者住房消費(fèi)積極性的好辦法,是“激活消費(fèi),保證住房供給”的高招。

    3、以建設(shè)與國情相適應(yīng)的小戶型低房價(jià)社會(huì)住宅為主(開始的20年里,所建住房多在100平方米以下),保證中等收入者買(租)得起房。專家們把建設(shè)小戶型低房價(jià)住房稱之為解決中低收入者住房問題的關(guān)鍵。

    4、在開始推行新制度的一段時(shí)間里,平均每年建設(shè)社會(huì)住宅不少于中等收入者占居民總數(shù)的比重(注:即平均不少于62%),經(jīng)過二三十年的積累,社會(huì)住宅大幅度增加,從數(shù)量上解決了中等收入者所需的住房,然后再轉(zhuǎn)向以提高住宅水平為主。

    5、小戶型低造價(jià)社會(huì)住宅隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入增加而變化。例如進(jìn)入21世紀(jì)后,美國一些大城市中等收入者的收入線為戶年收入2.4萬—12萬美元。其中年收入2.4萬—4萬美元的居民,只能買得起每套100平方米以下的舊房;而年收入10萬—12萬美元的居民,則買得起每套180—200平方米的新房。

    6、最初建設(shè)的每套在100平方米以下住房現(xiàn)今的用途是:一部分留給年收入2.4萬—4萬美元的居民購買或租住,成為中等收入者“梯度消費(fèi)”的基礎(chǔ)。其余大部分轉(zhuǎn)為亷租屋,從而保證了低收入者住房的需要。事實(shí)證明,解決中低收入者的住房是解決好住房問題的核心,而推行社會(huì)住宅則起了決定性的作用。

    美國目前存量社會(huì)住宅的套數(shù),比中等收入居民總戶數(shù)多9%左右,不僅數(shù)量上有了富裕,而且分為有大有小有高有低的較多檔次,從而較好地滿足了中等收入者“梯度消費(fèi)”的需要。其取得成功的主要經(jīng)驗(yàn)是:既要制度合理、措施嚴(yán)密,更要加強(qiáng)管理、嚴(yán)格執(zhí)行。而新加坡在實(shí)行新制度中,對(duì)于每年建設(shè)多少套組屋,戶型和造價(jià)以及每戶居民只能買一套組屋等,管理得以尤為嚴(yán)格。

    以上分析說明,1998年23號(hào)文決定在我國推行住房分類供應(yīng)制度,“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”是完全正確的。

    四、新、美兩國政府管中(低)收入者住房要管多少年

    新加坡供應(yīng)中低收入者組屋已經(jīng)實(shí)行了50年。前20年主要建設(shè)每套40—70平方米的小戶型組屋,近20來年改為建設(shè)85—125平方米的組屋(其中建設(shè)過少量140平方米的組屋)。雖然2004年新加坡的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到2.5萬美元,因人多地少,新政府仍堅(jiān)持建設(shè)85—125平方米的組屋,其中85—99平方米的占70%,99—125平方米的占30%.新加坡的專家認(rèn)為,從國情出發(fā),政府嚴(yán)格管理中低收入者的組屋建設(shè),還需要堅(jiān)持一個(gè)較長的時(shí)期。

    美國供應(yīng)中等收入者社會(huì)住宅已經(jīng)實(shí)行了75年。前20年里,堅(jiān)持以建設(shè)100平方米以下的小戶型住宅為主,調(diào)控管理也很嚴(yán)格。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入的提高,近20來年發(fā)生了較大變化。一是戶型的高限已突破200平方米;二是政府的優(yōu)惠支持日漸減少,例如貸款利息已經(jīng)接近商業(yè)利息,以及由政府擔(dān)保買房的居民也日益減少等;三是雖然有些年份房價(jià)漲得較快,但政府并沒有啟用其調(diào)控房價(jià)的權(quán)力。四是其它的調(diào)控管理也在不斷弱化。

    少人士提問,在這樣的情況下,為什么不停止推行社會(huì)住宅?有的美國專家的答復(fù)是:1、社會(huì)住宅是住房分類供應(yīng)制度的一部分,而住房分類供應(yīng)還將實(shí)行一個(gè)很長的時(shí)間。2、社會(huì)住宅的政府優(yōu)惠雖然減少了,但仍然保有一定的優(yōu)惠,例如減免所得稅的優(yōu)惠等;3、政府前些年沒有啟用調(diào)控房價(jià)的權(quán)力,是沒有達(dá)到需要啟用的程度。但卻保留了調(diào)控房價(jià)的權(quán)力,因?yàn)樵诒匾獣r(shí)仍應(yīng)啟用。4、社會(huì)住宅是當(dāng)年政府制定的一條很得人心的政策,如無十分必要,現(xiàn)任政府官員會(huì)任其自然消弱,而不會(huì)主動(dòng)提出停止推行的提議。因此,雖然政府對(duì)社會(huì)住宅的有關(guān)優(yōu)惠政策和管理力度發(fā)生了較大變化,但還會(huì)實(shí)行一定時(shí)期。

    以上分析告訴我們,如要達(dá)到美、新兩國的現(xiàn)有水平,至少還要經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的努力奮斗,絕不是什么“已經(jīng)完成了它的歷史使命”。

    五、我國推行經(jīng)濟(jì)適用住房存在的問題和任重道遠(yuǎn)

    我國從1998年7月1日開始推行經(jīng)濟(jì)適用住房,至今已有7年。存在的主要問題是:

    1、推行經(jīng)濟(jì)適用住房重在管理,而這幾年的主要問題是疏于管理。例如,推行經(jīng)濟(jì)適用住房基礎(chǔ)是劃分收入線,但我國多數(shù)城市至今沒有明確劃分。

    2、經(jīng)濟(jì)適用住房應(yīng)該嚴(yán)格控制供應(yīng)對(duì)象、戶型和房價(jià),這些年在這三個(gè)問題上都存在著失控問題,甚至有的城市嚴(yán)重失控。有人提出停止經(jīng)濟(jì)適用住房的主要根據(jù),就是這些年“經(jīng)濟(jì)適用住房已經(jīng)出現(xiàn)了種種難以控制的違規(guī)現(xiàn)象”。

    3、在開始推行新制度的一段時(shí)間里,本應(yīng)按23號(hào)文要求以“建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房為主”,即平均在80%左右。而這7年建得最多的年份只有6%,差距實(shí)在太大。

    4、小戶型低房價(jià)是解決中低收入者住房問題的關(guān)鍵。由于每年建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房只占總量6%以下,市場上銷售的絕大多數(shù)是任由市場自發(fā)調(diào)節(jié)的商品房,而商品房又以大戶型高房價(jià)住宅為主,從而成為這些年產(chǎn)生諸多突出問題的主要原因。

    出現(xiàn)以上問題,除了認(rèn)識(shí)和管理跟不上外,還有一個(gè)重要原因是,當(dāng)年在制定經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)施細(xì)則時(shí),確定免費(fèi)提供土地和稅費(fèi)減半的優(yōu)惠,當(dāng)年測算其優(yōu)惠額約占房價(jià)15%%左右。后來土地價(jià)格上漲,優(yōu)惠額要占房價(jià)20%以上甚至更多。這就遠(yuǎn)離西方國家制定的用較少的優(yōu)惠調(diào)動(dòng)廣大中低收入者住房消費(fèi)積極性的原則。事實(shí)證明,許多地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房本就存在著認(rèn)識(shí)問題,加上這一負(fù)擔(dān)過重的規(guī)定,特別是地方政府拿不出多少免費(fèi)土地,這就成為每年只能建設(shè)6%經(jīng)濟(jì)適用住房的主要原因。

    新加坡開始實(shí)行新制之時(shí)與我國的國情相近,假如1998年我國推行新制時(shí),借鑒新加坡的辦法,決定每年建設(shè)小戶型低房價(jià)經(jīng)濟(jì)適用住房占總房量的80%(需要調(diào)整優(yōu)惠政策),對(duì)20%商品房收取高額土地出讓金和物業(yè)稅,并進(jìn)行嚴(yán)格管理,就不會(huì)產(chǎn)生這樣多的突出問題而順利發(fā)展。

    有人問,能不能用低價(jià)位商品房代替經(jīng)濟(jì)適用住房?回答是,不能。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)適用住房含有社會(huì)保障性質(zhì),政府有權(quán)調(diào)控其戶型和房價(jià)。政府對(duì)低價(jià)位商品房卻只能發(fā)出號(hào)召而無約束力。

    當(dāng)前在抓好宏觀調(diào)控、解決突出問題的同時(shí),要分清輕重緩急、有步驟地抓好以下點(diǎn):

    其一,加強(qiáng)宣傳教育,提高推行經(jīng)濟(jì)適用住房重要性和長期性的認(rèn)識(shí)。

    其二,經(jīng)過認(rèn)真研究,修改實(shí)施細(xì)則,把對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的優(yōu)惠度降低到百分之幾,使各地政府有能力支持多搞經(jīng)濟(jì)適用住房。

    其三,要求各地積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)規(guī)模,在2020年前建設(shè)的小戶型低房價(jià)經(jīng)濟(jì)適用住房,加上原有并可繼續(xù)使用的小戶型住宅,大體上要達(dá)到總房量的80%左右。各城市的具體比重可因地制宜地允許有一定幅度的差別,并允許分期到位。

    其四,加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的法制建設(shè),把這些年產(chǎn)生的諸多問題都涵蓋在法律調(diào)節(jié)范圍之中,再加上加強(qiáng)管理,努力防止再出現(xiàn)這些年出現(xiàn)過的問題。

    其五,把工作做細(xì)。例如,各城市要制定適合本地的小戶型低造價(jià)經(jīng)濟(jì)適用住房的分檔次標(biāo)準(zhǔn);每戶中低收入者只供應(yīng)一套經(jīng)濟(jì)適用住房;各城市要審批每個(gè)住宅小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中經(jīng)濟(jì)適用住房所占比重及其戶型和價(jià)格等?刂屏朔績r(jià),開發(fā)商的利潤不超過3%的規(guī)定(這一規(guī)定很難操作)就沒有必要了。

    其六,對(duì)占20%的商品房收取高額土地出讓金和投入使用后收取高額物業(yè)稅。

    其七,建立問責(zé)制,推動(dòng)各城市認(rèn)真推行。只要工作做好了,經(jīng)濟(jì)適用住房就能健康發(fā)展,并真正發(fā)揮其決定性作用。

    同時(shí),還要鄭重地告訴社會(huì)各界,新、美兩國推行中(低)收入者住房取得現(xiàn)今的成就,已經(jīng)分別用去50和75年,而且在繼續(xù)推進(jìn)。我國因?yàn)榍皫啄瓿隽艘恍﹩栴},有些大城市已經(jīng)建設(shè)了大批大戶型高房價(jià)住房,從而增大了推行小戶型低房價(jià)經(jīng)濟(jì)適用住房的難度,而要在住房建設(shè)中大幅度擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住房所占比重,任務(wù)更為艱巨。我們要清醒地看到,在我國進(jìn)一步推行好經(jīng)濟(jì)適用住房,任務(wù)重,道路長。只有經(jīng)過長期的艱苦奮斗,才能實(shí)現(xiàn)理想的目標(biāo)。(

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