應(yīng)該說(shuō)中國(guó)從城市層面上關(guān)注災(zāi)害始于20世紀(jì)90年代聯(lián)合國(guó)“國(guó)際減災(zāi)十年”活動(dòng)。那么，什么是災(zāi)害，什么是現(xiàn)代城市必須關(guān)注的災(zāi)害，由于“9.11”事件，由于國(guó)內(nèi)外公共安全危機(jī)事件的頻發(fā)又有了新變化和新認(rèn)知。盡管迄今沒(méi)有一個(gè)國(guó)際學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)城市災(zāi)害準(zhǔn)確下定義，也沒(méi)有哪種災(zāi)害稱(chēng)作城市災(zāi)害，但城市是所有自然與人為災(zāi)害的巨大承載體，城市越現(xiàn)代化，其致災(zāi)易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災(zāi)害幾乎包含著災(zāi)害類(lèi)型的全部，其災(zāi)害機(jī)理充滿(mǎn)復(fù)雜的規(guī)律性。城市可持續(xù)發(fā)展的不可持續(xù)致災(zāi)要素歸納為：地震、水災(zāi)、氣象災(zāi)害、火災(zāi)與爆炸、地質(zhì)災(zāi)害、公害致災(zāi)、“建設(shè)性”破壞、高新技術(shù)事故、古建筑防災(zāi)、城市流行病災(zāi)、交通事故、工程質(zhì)量事故等。按建設(shè)部1997年公布《城市建筑綜合防災(zāi)技術(shù)政策綱要》認(rèn)定地震、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、洪水、地質(zhì)破壞為現(xiàn)代城市主要災(zāi)害源。2003年春夏波及全球幾十個(gè)國(guó)家的SARS病災(zāi)再次敲響了現(xiàn)代災(zāi)害的警鐘，它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化的城市災(zāi)害不僅指自然巨災(zāi)和人為事故，更涉及人為因素誘發(fā)的恐怖事件及新致災(zāi)源等。那么僅以全國(guó)四大直轄市為例，上述14種災(zāi)害雖共有，但也有一些各自特點(diǎn)的災(zāi)害如上海、天津都有風(fēng)暴潮、臺(tái)風(fēng)的侵襲；重慶是地質(zhì)災(zāi)害等。
　　考慮2008年奧運(yùn)會(huì)的建設(shè)及一流奧運(yùn)會(huì)召開(kāi)的安全目標(biāo)值，北京排在前五位的應(yīng)特別關(guān)注災(zāi)害類(lèi)型是：極端氣象災(zāi)害（暴雨洪澇、雷電、高溫?zé)崂�、霧害等）；生命線系統(tǒng)事故（斷水、斷電、斷氣等）；高技術(shù)事故（含高技術(shù)犯罪及信息安全隱患）；地下空間致災(zāi)隱患（地下商業(yè)設(shè)施、地下交通、地下公共場(chǎng)所等）；恐怖與社會(huì)災(zāi)害（敵對(duì)勢(shì)力的恐怖襲擊、公共場(chǎng)所人員騷亂等）。
　　從綜合減災(zāi)管理上看，要實(shí)施有效的城市綜合安全管理要做幾件事：應(yīng)確立“大公共安全”的理念，打破傳統(tǒng)對(duì)公共安全狹隘認(rèn)識(shí)的限制，從綜合減災(zāi)及城市總體上擴(kuò)展公共安全概念的內(nèi)涵與外延；城市減災(zāi)作為一個(gè)公共產(chǎn)品，需要建立起與之相配套的公共安全社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)，在政府公益安全減災(zāi)的同時(shí)，加大減災(zāi)社會(huì)產(chǎn)業(yè)化的步伐；政府要進(jìn)一步明確在公共安全上的定位；城市公共安全的態(tài)勢(shì)及其問(wèn)題，要求對(duì)國(guó)家及其各城市的公共安全管理體系進(jìn)行創(chuàng)新型改革，重在解決管理分散、各單一災(zāi)種部門(mén)缺少相關(guān)勾通及協(xié)調(diào)機(jī)制的問(wèn)題。為此提出城市綜合減災(zāi)應(yīng)急體系建設(shè)的如下對(duì)策：
　　其一，綜合減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。

    我國(guó)及各大城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害及社會(huì)危機(jī)的現(xiàn)時(shí)政策不僅關(guān)注事中事后救援與抗御，更注重事先的預(yù)防。而這種預(yù)防已經(jīng)提升為城市整個(gè)層面的預(yù)防，為具備這種能力，就要落實(shí)綜合減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)制，而其載體就是要編制研究推出可行的應(yīng)急預(yù)案。一旦發(fā)生突發(fā)事件，即刻啟動(dòng)預(yù)案將大大有助于抗救危機(jī)、減少損失、恢復(fù)常態(tài)。近年來(lái)國(guó)際社會(huì)已在減輕地震、洪水、核事故、化學(xué)品危害、火災(zāi)及爆炸、反恐怖、生物災(zāi)害等方面有一系列應(yīng)急預(yù)案及成功作法，經(jīng)過(guò)分析與提煉，可推出對(duì)我國(guó)城市有價(jià)值的預(yù)案編制原則及技術(shù)性規(guī)范。制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須研究如下問(wèn)題。
　　一是編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)必須進(jìn)行合理策劃，突出重點(diǎn)，反映出本地區(qū)的主要事故災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，避免預(yù)案間的孤立與交叉。二是城市應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括災(zāi)變預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制；指揮機(jī)構(gòu)的職權(quán)、任務(wù)、協(xié)調(diào)處理工作方式及方案；應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)及信息整合制度；處理突發(fā)事件機(jī)構(gòu)及救援隊(duì)伍的種類(lèi)、分布、數(shù)量、協(xié)調(diào)及調(diào)用；應(yīng)急通訊系統(tǒng)的啟用、各級(jí)政府通訊能力的統(tǒng)籌等。三是城市特殊災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。城市在綜合預(yù)案下面，還要針對(duì)可能發(fā)生的重大事故與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，明確其相應(yīng)的主要負(fù)責(zé)部門(mén)、有關(guān)支持部門(mén)及其相應(yīng)職責(zé)，或增加應(yīng)急功能等。
　　其二，綜合減災(zāi)體制建設(shè)。

    所謂綜合減災(zāi)體制建設(shè)的危機(jī)管理模式核心是全面整合的模式，其管理體系體現(xiàn)著一種危機(jī)管理的哲思與理念；體現(xiàn)著一種綜合減災(zāi)的基本制度安排；體現(xiàn)出一種危機(jī)管理的水準(zhǔn)及整合流程；體現(xiàn)出一種獨(dú)到管理方法及指揮能力，這應(yīng)是每一個(gè)負(fù)責(zé)任的城市管理者應(yīng)努力做到的。具體講其綜合減災(zāi)危機(jī)管理原則如下：
　　一是全危機(jī)管理。要研究各危機(jī)事件的關(guān)聯(lián)性，研究其轉(zhuǎn)化為復(fù)雜性事件的途徑。制定綜合的戰(zhàn)略、綜合的政策、綜合的管理計(jì)劃、綜合的組織安排及資源支持十分必要。二是全過(guò)程的危機(jī)管理。應(yīng)倡導(dǎo)危機(jī)的準(zhǔn)備，并要使之納入疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)、恢復(fù)四大循環(huán)進(jìn)程中。之所以在危機(jī)管理中更多地強(qiáng)調(diào)“準(zhǔn)備”，是因?yàn)樗�包括管理�?guī)劃、危機(jī)訓(xùn)練、危機(jī)資源儲(chǔ)備等重大預(yù)防的事項(xiàng)。三是危機(jī)管理的整合。城市綜合減災(zāi)應(yīng)調(diào)動(dòng)各方資源已形成一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制；四是危機(jī)管理的綜合績(jī)效準(zhǔn)則。為了實(shí)現(xiàn)有效的危機(jī)管理，政府必須設(shè)立危機(jī)管理的綜合績(jī)效指標(biāo)。
　　基于如上考慮，建議中國(guó)及中國(guó)各大中小城市應(yīng)盡快建立和完善政府危機(jī)管理的組織體系和機(jī)構(gòu)。無(wú)論是國(guó)務(wù)院層面的，還是各大中小城市及省級(jí)政府的，其機(jī)構(gòu)的主要職能是：制定綜合減災(zāi)管理戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；進(jìn)行突發(fā)事件信息管理及組織對(duì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)度評(píng)估；在正常狀態(tài)下，負(fù)責(zé)危機(jī)的預(yù)防、預(yù)警及社會(huì)安全文化教育；在突發(fā)事件發(fā)生期，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)總體防災(zāi)對(duì)策；考慮到城市災(zāi)害的特殊性及多樣性，要明確不同政府機(jī)構(gòu)的特定職能及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的危機(jī)管理體制的整合。
　　其三，綜合減災(zāi)機(jī)制建設(shè)。

    所謂綜合減災(zāi)機(jī)制建設(shè)的核心是要優(yōu)化綜合減災(zāi)管理系統(tǒng)中的內(nèi)在聯(lián)系，并創(chuàng)造可協(xié)調(diào)的運(yùn)作模式。如城市災(zāi)害管理如何與城市行政管理并存與融合？災(zāi)害管理與行政管理如何協(xié)作及制約等�？傊�，期望中的城市綜合減災(zāi)機(jī)制強(qiáng)調(diào)應(yīng)急的系統(tǒng)建設(shè)，即應(yīng)“盡快建立一套統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制”。
　　綜合減災(zāi)機(jī)制的理念。綜合性減災(zāi)問(wèn)題的解決應(yīng)更多地去挖掘并探討現(xiàn)實(shí)減災(zāi)研究中規(guī)律性。綜合減災(zāi)強(qiáng)調(diào)整合即：城市管理的組織整合，建立綜合減災(zāi)管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，應(yīng)急指揮專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)；城市管理的信息整合，加強(qiáng)災(zāi)害信息的收集、分析及處理能力，為建立綜合減災(zāi)管理機(jī)制提供信息支持；城市管理的資源整合，旨在提高資源的利用率，為實(shí)施綜合減災(zāi)管理和增強(qiáng)應(yīng)急處置能力提供物質(zhì)保證。以北京市正建設(shè)中的應(yīng)急指揮系統(tǒng)總體方案為例，其綜合減災(zāi)的機(jī)制建設(shè)思想為：“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則：“統(tǒng)一高效、靈敏快捷”的原則：“平戰(zhàn)結(jié)合，以平備戰(zhàn)”的原則：“資源整合，逐步提升”的原則。
　　綜合減災(zāi)機(jī)制重在理順管理，如綜合減災(zāi)管理與專(zhuān)業(yè)災(zāi)害管理的協(xié)調(diào)。事實(shí)上，并非各級(jí)地方政府都要設(shè)置綜合減災(zāi)管理部門(mén)，它是由當(dāng)?shù)鼐唧w災(zāi)情所決定的，不必搞形式主義，更不應(yīng)為建立良好機(jī)制而人為地造成機(jī)構(gòu)臃腫。但筆者以為，絕不能以反對(duì)形式主義為名，認(rèn)為大可不必提什么綜合減災(zāi)。實(shí)踐認(rèn)為，只要是城市減災(zāi)問(wèn)題，一定應(yīng)建立起綜合減災(zāi)的機(jī)制。如某類(lèi)企業(yè)，若把災(zāi)害管理與安全管理統(tǒng)一結(jié)合起來(lái)，且當(dāng)?shù)赜质堑卣鸶吡叶葏^(qū)，同時(shí)也易受洪水及其它氣象災(zāi)害的影響，則組建該企業(yè)的綜合減災(zāi)管理機(jī)構(gòu)就十分必要的。
　　其四，綜合減災(zāi)法制建設(shè)。

    城市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律體系具有多因素、高成本、跨學(xué)科等特點(diǎn)，2003年“非典”對(duì)國(guó)人的教訓(xùn)是，必須有效動(dòng)員一切人、財(cái)、物和信息等資源以化解突發(fā)事件引發(fā)的危機(jī)。對(duì)城市安全而言，其危機(jī)管理主要解決如下問(wèn)題：制定預(yù)案并有效監(jiān)控，以防御危機(jī)；化解、緩解災(zāi)變以減少危機(jī)；準(zhǔn)備、動(dòng)員并調(diào)配資源以正視危機(jī)；在災(zāi)變中回應(yīng)民眾的安全愿望，以恢復(fù)危機(jī)下的管理秩序及常態(tài)城市生活。其中從制定構(gòu)建體制與機(jī)制上看要用法律保證其建設(shè)即：重大突發(fā)事件的政府管理機(jī)制；信息溝通、反饋的解讀機(jī)制；城市公眾動(dòng)員的文化機(jī)制；應(yīng)急救援、緊急救治的協(xié)調(diào)機(jī)制；公民權(quán)利依法有效保護(hù)和行政權(quán)力依法有效行使的法律保障權(quán)利等�？傊�，可以這樣說(shuō)，國(guó)家及城市若沒(méi)有完善的公共應(yīng)急法制就沒(méi)有高效的綜合減災(zāi)政府管理，完善的公共應(yīng)急法律是國(guó)家及城市應(yīng)急系統(tǒng)中最重要的支撐條件。
　　與城市常規(guī)狀態(tài)相比，緊急狀態(tài)下人們對(duì)生命、健康、權(quán)利、信息、生活質(zhì)量等的感受是不一樣的，對(duì)法律程序和政府服務(wù)的需求也是不一樣的，政府管理行為的法律依據(jù)、程序要求及行政成本等也有很大差別。其反映的特點(diǎn)是：權(quán)力優(yōu)先性、應(yīng)急處置性、程序特殊性、社會(huì)配合性、救濟(jì)有限性等。
　　筆者以為，目前國(guó)際上綜合減災(zāi)立法在整個(gè)城市應(yīng)急法制中的地位對(duì)中國(guó)的啟示在于：為完善突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制中的法律機(jī)制，我國(guó)綜合性應(yīng)急法制建設(shè)要抓住兩大層面，它們之間是配合關(guān)系，是并列關(guān)系，不可混同：一是2004年全國(guó)人大已修改的憲法及正編制中的《緊急狀態(tài)法》等；二是國(guó)家《綜合減災(zāi)基本法》、《救災(zāi)法》、《城市防災(zāi)法》等綜合的大法，在其基礎(chǔ)上再理順與之相配合的各單一災(zāi)種的法律體系。
　　其五，綜合減災(zāi)管理評(píng)估。

    綜合減災(zāi)管理是一個(gè)體系，其實(shí)踐過(guò)程、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)要通過(guò)管理評(píng)估方可做到。綜合減災(zāi)管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)不是目的，而是提高防范風(fēng)險(xiǎn)的手段。按照現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外通行的評(píng)估技術(shù)與方法，無(wú)論是安全預(yù)評(píng)價(jià)、安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)、安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)還是專(zhuān)項(xiàng)安全評(píng)價(jià)都要體現(xiàn)綜合減災(zāi)管理的基本原則即全過(guò)程與全方位安全控制。城市綜合減災(zāi)管理評(píng)估在于查找、分析城市防災(zāi)系統(tǒng)及環(huán)節(jié)中存在的危險(xiǎn)、隱患因素及管理缺陷，從而提出合理可靠的安全對(duì)策措施，并達(dá)到盡可能低的安全投入和最優(yōu)的安全投資效益。本研究從兩方面展開(kāi)了對(duì)綜合減災(zāi)管理評(píng)估的探索：
　　首先，確定城市綜合減災(zāi)評(píng)價(jià)指標(biāo)。如從城市事故災(zāi)害源入手研究在災(zāi)害中的重特大事件的評(píng)價(jià)指標(biāo)。如事故災(zāi)害易發(fā)性指標(biāo)、事故災(zāi)害導(dǎo)致?lián)p失程度指標(biāo)、事故災(zāi)害后果影響范圍指標(biāo)等；在研究城市綜合減災(zāi)的安全投入上至少要關(guān)注：反映安全工程項(xiàng)目投入的指標(biāo)、反映城市防災(zāi)防護(hù)的投入指標(biāo)、反映應(yīng)急救援投入的指標(biāo)、反映城市安全文化建設(shè)教育投入的指標(biāo)、反映日常安全管理投入的指標(biāo)、反映事故災(zāi)害情況下保險(xiǎn)預(yù)投入的指標(biāo)，以及綜合性安全投入指標(biāo)（宏觀、微觀）等。其次，綜合減災(zāi)管理評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用。鑒于國(guó)內(nèi)外城市綜合減災(zāi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系正在建構(gòu)和研究中，所以系統(tǒng)而完整的量化指標(biāo)不完備，所以對(duì)現(xiàn)狀城市綜合減災(zāi)管理的評(píng)估易采用定性與部分定量相結(jié)合的方法，其評(píng)價(jià)要點(diǎn)在于構(gòu)建起城市建設(shè)與運(yùn)行中的本質(zhì)安全框架。