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21世紀中國水資源的嚴峻形勢及其對策

2007-01-23 16:51    【  【打印】【我要糾錯】

  摘要:中國是一個多災(zāi)之邦,治國必先治水,治水才能安民興邦。這是歷史經(jīng)驗的總結(jié)。新中國成立半個世紀以來,黨中央、國務(wù)院十分重視水利建設(shè),動員億萬人民群眾,進行大規(guī)模的水利建設(shè),興修了數(shù)以萬計的各類水利基礎(chǔ)設(shè)施,為保障國民經(jīng)濟發(fā)展和社會安定發(fā)揮了巨大作用。特別是中國以僅占世界平均水平1/4的人均水資源量,實現(xiàn)了經(jīng)濟社會連續(xù)20年的高速發(fā)展;以占世界9 ?耕地,解決了占世界22?口的糧食問題,取得了舉世矚目的成就。

  關(guān)鍵詞:21世紀 中國水資源 嚴峻形勢 對策

  黨的十一屆三中全會以來,水利的改革與發(fā)展發(fā)生了深刻變化。由主要為農(nóng)業(yè)服務(wù),逐步向服務(wù)于國民經(jīng)濟和全社會轉(zhuǎn)變;由計劃經(jīng)濟下的運轉(zhuǎn)機制,逐步向適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變;由以社會效益為主,逐步向?qū)崿F(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的綜合效益轉(zhuǎn)變。特別是把水利建設(shè)放在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首位,標志著水利在國民經(jīng)濟中的地位發(fā)生了根本性的變化。近十年來,水利建設(shè)對防御水旱災(zāi)害,保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn),促進經(jīng)濟發(fā)展,維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用,標志著水利事業(yè)進入了一個新的發(fā)展階段。

  21世紀水的問題已成為世界各國關(guān)注的焦點。中國的水問題始終是個大問題,洪澇災(zāi)害歷來是中華民族的心腹大患,干旱缺水和水環(huán)境惡化對中國的經(jīng)濟社會發(fā)展巳構(gòu)成重大威脅。如何解決好中國水多、水少、水臟和水環(huán)境惡化這三大災(zāi)害,直接關(guān)系到水資源的可持續(xù)利用、糧食生產(chǎn)的安全、經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變、國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、維護生態(tài)環(huán)境的安全,以及國內(nèi)國際環(huán)境的安定,已成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。黨中央、國務(wù)院對解決三大災(zāi)害問題一直十分重視,特別是經(jīng)受1998年特大洪水的考驗后,中央領(lǐng)導(dǎo)針對水利的現(xiàn)狀和未來提出了治水方略,這是21世紀制定中國水利發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想和治水方針。因此,從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度,水利必須轉(zhuǎn)變觀念,及時調(diào)整治水思路,水利要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展緊密聯(lián)系起來,對洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化等問題統(tǒng)籌規(guī)劃,綜合治理,科學(xué)管理,特別要重視水資源的合理配置、高效利用和保護,依法治水、科學(xué)管水、努力實現(xiàn)水利現(xiàn)代化。

  一、21世紀面臨的重大水問題

  當代人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展已成為國際社會共同關(guān)注的重大戰(zhàn)略問題,中國是世界人口大國,但人均淡水資源卻是貧國。我國水資源可利用量、以及人均和畝均的水資源數(shù)量極為有限,降雨時空分布嚴重不均,地區(qū)分布差異性極大,這是我國水資源短缺的基本特點。目前水資源短缺問題己成為國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素。但我國水資源可利用量是有限的,從目前現(xiàn)狀來看,就全國而言,人均占有淡水資源量只有2200立方米,從地區(qū)來看,水資源總量的81%集中分布于長江及其以南地區(qū),其中40%以上又集中于西南五省區(qū),這是先天決定的水情。從人均占有量來看,人均占有淡水資源量南方最高和北方最低可以相差十倍,西部比東部可以高達五、六百倍。這是我國北方屬于資源型缺水的根本原因,南方地區(qū)水資源雖然比較豐富,但由于水體污染,水質(zhì)型缺水也相當嚴重。目前全國性的干旱缺水越來越嚴重,尤其北方地區(qū)發(fā)生水危機已不是危言聳聽。

 。ㄒ唬┲饕獮(zāi)情

  進入90年代,中國水旱災(zāi)害和水污染頻繁發(fā)生,水多、水少、水臟與水環(huán)境惡化問題越來越嚴重。

  (1)洪澇災(zāi)害:累計的直接經(jīng)濟損失超過了1.1萬億元,約相當于同期財政收入的1/5.直接經(jīng)濟損失超過1000億元的年份有1994年(1797億元)、1995年(1653億元);直接經(jīng)濟損失超過2000億元的年份有1996年(2208億元)、1998年(2684億元)。世界銀行曾測算,中國每年洪澇災(zāi)害損失100多億美元。

  (2)干旱災(zāi)害:由于供水不足每年直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300億元,正常年份和較旱年份,糧食減產(chǎn)在100~250億kg(正常年份,如1996年減產(chǎn)100億kg,較旱年份,如1994年、1995年減產(chǎn)糧食250億kg),但遇到嚴重干旱年份糧食減產(chǎn)曾高達近500億kg(如1997年,北方一些地區(qū)干旱持續(xù)時間長達100多天,黃河下游發(fā)生了有史以來,斷流天數(shù)、斷流河長均創(chuàng)歷史記錄。這一年因旱糧食減產(chǎn)476億kg,對糧食生產(chǎn)造成的損失是新個中國成立以來最嚴重的年份)。世界銀行曾測算,中國每年干旱缺水造成的損失約為350億美元。

 。3)水環(huán)境:一是水土流失,區(qū)域性、局部性的治理成效較大,但面上的水土流失治理進程緩慢,邊治理、邊破壞的現(xiàn)象還很嚴重,特別是開發(fā)建設(shè)項目人為造成新的水土流失急劇增加。全國平均每年因開發(fā)建設(shè)活動等人為新增的水土流失面積達1萬平方公里,每年堆積的廢棄土石約30億噸,其中20%流入江河,直接影響防洪保安。二是水體污染嚴重,由于工業(yè)廢污水排放量的急劇增長,并未經(jīng)處理直接排放到河道里,導(dǎo)致了以淮河、太湖污染為代表的水環(huán)境惡化。世界銀行發(fā)表的中國環(huán)境報告測算,中國僅水和大氣造成的污染,年損失為540億美元,占中國年GDP的8%.這就表明,水環(huán)境質(zhì)量在繼續(xù)惡化,造成的經(jīng)濟損失也十分巨大。

  以上這三大災(zāi)害合計年均經(jīng)濟損失達1000億美元,占全國年GDP的15%左右。從這三大災(zāi)害損失來看,進入21世紀這三大災(zāi)害,水資源源的短缺和水環(huán)境惡化將上升為主要矛盾。

  (二)主要矛盾

  1. 水資源短缺形勢嚴峻

  五十年來,全國水資源開發(fā)利用率已達到21%.特別是近20年來,由于供水能力增長緩慢,1978~1998年全國供水能力年增長率約為1%左右,而同期國民經(jīng)濟以8~12%的高速度增長,同期人口又增加了約2.5億,更加劇了缺水矛盾。值得注意的是,由于人類活動的影響,降雨與徑流關(guān)系,產(chǎn)流與匯流條件都在發(fā)生變化,有些江河的天然來水量己呈現(xiàn)衰減的趨勢。黃河下游頻頻發(fā)生斷流、海河成為季節(jié)性河流,以及內(nèi)陸河部分河流干枯,2000年發(fā)生的旱災(zāi),經(jīng)濟損失嚴重,充分暴露了我國城市供水系統(tǒng)和農(nóng)村抗旱能力的脆弱性,是水資源供需矛盾的集中表現(xiàn)。

  目前,全國每年缺水量近400億m3,其中,農(nóng)業(yè)每年缺水300多億立方米,平均每年因旱受災(zāi)的耕地達4億多畝,年均減產(chǎn)糧食200多億公斤;城市、工業(yè)年缺水60億立方米,直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元; 農(nóng)村還有2400多萬人飲水困難;在全國668座城市中,有400多座缺水,其中100多座嚴重缺水。天津市由于連續(xù)四年遭受華北干旱影響,為天津供水的潘家口水庫水位已接近死庫容,于橋水庫已無水可供,直接威脅到天津市的生活和生產(chǎn)用水,盡管采取一系列限制用水措施,但今冬明春用水水源仍難以保證。為此,國務(wù)院批準了水利部制定的“引黃濟津”應(yīng)急輸水工程的實施方案。

  進入21世紀,隨著我國人口的增長、生活質(zhì)量水平提高、城市化進程加快,人均水資源占有量將進一步減少,而用水量卻進一步增加,水資源供需矛盾更加突出,缺水已成為影響我國糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定和生態(tài)環(huán)境改善的首要制約因素。維護生態(tài)環(huán)境安全的

  2.水已成為維護生態(tài)環(huán)境安全的嚴重問題

  全國現(xiàn)有土壤侵蝕面積367萬平方公里,占國土面積的38%,其中水蝕面積179萬平方公里,風蝕面積188萬平方公里,其中黃河中上游和長江上游地區(qū),以及海河上游地區(qū)水土流失最為嚴重。嚴重的水土流失使我國每年平均損失耕地100多萬畝,流失土壤50多億噸,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化,河湖泥沙淤積,加劇了洪、旱和風沙災(zāi)害。我國自然生態(tài)脆弱,加之不合理的人類活動,進一步加劇了水土流失、土地退化和水體污染。

  全國地下水由于長期超采,又不能得到回補,目前年超采量達80多億立方米,已形成了56個區(qū)域性地下水位下降漏斗,導(dǎo)致部分地區(qū)地面沉降、海水入侵。部分干旱和半干旱地區(qū)由于不合理的水資源開發(fā)利用,導(dǎo)致下游河道斷流、河湖萎縮,下游有些尾閭與湖泊消亡,生態(tài)環(huán)境嚴重惡化,胡楊林大面積枯死;草場退化,荒漠化加劇,沙塵暴發(fā)生頻率增加;此外,有些灌區(qū)和綠洲,由于大水漫灌、排水不暢,導(dǎo)致嚴重的土壤次生鹽漬化,土地質(zhì)量下降,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力衰減。

  1999年全國年排放廢污水總量606億噸(不包括火電直流冷卻水),其中工業(yè)廢水占67%,生活污水占33%.根據(jù)1999年水質(zhì)監(jiān)測資料,對全國11.36萬公里河長進行評價的結(jié)果,Ⅰ、‖類水河長只占30%,Ⅲ類水以上的河長占70%(其中Ⅰ類水河長占5.5%,‖類水河長占24.5%,Ⅲ類水河長占32.4%,Ⅳ類水河長占12……6%,Ⅴ類水河長占7.8%,劣Ⅴ類水河長占17.2%)。

  二、21世紀水利面臨的十大挑戰(zhàn)

  鄧小平同志指出:“要善于從戰(zhàn)略上看問題,要研究下世紀前五十年的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。采取有力步驟,使我們的發(fā)展能夠持續(xù)、有后勁!彼l(fā)展面臨著嚴峻的挑戰(zhàn),我們要抓住機遇迎接挑戰(zhàn),把水利建設(shè)作為保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略措施來抓。

 。ㄒ唬┤丝谠鲩L出現(xiàn)峰值,人均水資源量降到低谷。我們面臨的是龐大的人口基數(shù),如果2030年人口增長達到峰值總?cè)丝诰瓦_到16億,人均占有水資源將下降到1750立方米。人口的增長不僅增加對水的需求,而且增加對資源和生態(tài)環(huán)境的壓力,對水的有效利用會帶來負面影響。因此,未來50年中國人口的增長是對水資源和水環(huán)境最大的挑戰(zhàn),也是對可持續(xù)發(fā)展最大的挑戰(zhàn)。

 。ǘ┧墓┬杳芨蛹怃J,開發(fā)利用更加艱難。中國水資源總量為2.8萬億立方米,專家們根據(jù)國際上評估的標準認為,中國水資源的可利用量大約為10000-11000億立方米,1997年,我國年總用水量達到了5623億立方米。按照21世紀中葉中國達到中等發(fā)達國家水平的戰(zhàn)略目標,初步估計,我國未來水需求將達到7500-8000億立方米,在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增加1500-2200億立方米的供水能力。鑒于區(qū)域發(fā)展的不平衡,可經(jīng)濟開發(fā)的水源不僅受到區(qū)域性的限制,而且可開發(fā)利用的水資源的難度也越來越大,因此,中國未來水資源的開發(fā)利用將更加艱難,供需矛盾將會更加尖銳。

  (三)經(jīng)濟快速增長相應(yīng)廢污水排放量將急劇增長。未來50年,這種發(fā)展趨勢對供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了挑戰(zhàn);谀壳皬U污水的處理和回收利用偏低的現(xiàn)狀,如果未來50年工業(yè)用水成倍增加、城市化水平成倍上升、小城鎮(zhèn)快速發(fā)展,廢污水的排放量將會數(shù)倍、甚至十幾倍的增加,勢必加劇水環(huán)境的惡化。因此,中國將面臨解決水資源短缺和廢污水處理、水環(huán)境治理的巨大壓力。

 。ㄋ模┤驓夂蜃兓挠绊,北方地區(qū)水資源緊缺矛盾更加尖銳,南方地區(qū)洪澇災(zāi)害可能更加嚴重。目前全球氣候變暖、臭氧層破壞、土地退化、沙化、海平面升高、資源匱乏等將造成一系列的全球性的環(huán)境問題,已引起全世界的關(guān)注。 全球氣候變暖對中國降水、水資源和地區(qū)性的分配,以及可利用量勢必會帶來影響,尤其是北方地區(qū)將會帶來不利的影響。因此,可以預(yù)見未來50年內(nèi),水旱災(zāi)害防治任務(wù)更加繁重,尤其北方地區(qū)水資源短缺的矛盾將會更加尖銳。

  (五)北方地區(qū)缺水形勢嚴峻,黃河及其以北地區(qū)河道斷流情況加劇。中國北方地區(qū)水資源短缺是隨著人口、經(jīng)濟社會發(fā)展而逐步加劇的。黃河斷流、天津城市用水告急就是北方地區(qū)水資源供需矛盾的集中表現(xiàn)。黃河斷流的原因雖然有許多因素,但主要因素是經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致用水量急劇增加,管理不善和用水浪費造成的,還包括區(qū)外引水等因素。專家們分析認為,在未來10-30年內(nèi),黃河每年將缺水40-150億m3,如果未來50年,黃河流域干旱頻率增高,黃河中下游泥沙淤積量增加,有可能加重水資源短缺和治黃的難度。黃河以北緊鄰的海河流域,尤其是京、津兩大城市早在70年代、80年代就出現(xiàn)用水危機。進入21世紀如果北方缺水不能未雨綢繆,我國北方地區(qū)缺水問題將直接影響國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

 。┘Z食增長主要在北方,產(chǎn)糧區(qū)與水資源不相匹配的矛盾更加尖銳。在中國歷史上水利與經(jīng)濟區(qū)的形成和轉(zhuǎn)移密切相關(guān),盛唐時期生主要經(jīng)濟區(qū)在北方,當時水利設(shè)施的數(shù)量的比重占全國41%,到宋朝主要經(jīng)濟區(qū)轉(zhuǎn)移南方,北方水利建設(shè)被忽視,這時水利設(shè)施的數(shù)量只占7%,到清朝北方又成為政治經(jīng)濟中心,水利設(shè)施的數(shù)量又上升到占全國49%.

  新中國成立以后,我國的糧食生產(chǎn)主要在南方,曾形成“南糧北運”格局。然而,隨著南方經(jīng)濟的發(fā)展,糧食生產(chǎn)比較效益下降,水利建設(shè)力度減小,糧食增長主要轉(zhuǎn)移到北方,產(chǎn)糧區(qū)與水資源不相匹配的矛盾更加尖銳,導(dǎo)致北方旱災(zāi)更加嚴重。在1985年以前,中國長江以以南地區(qū)的糧食生產(chǎn)總量占全國糧食生產(chǎn)總量的比重略高于人口占全國人口的比重,南方地區(qū)人口占全國總?cè)丝诘?7.1—57.8%,糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的57.2—61.5%,50年代、60年代、70年代前期,南方糧食在低消費水平下,自給有余,余糧調(diào)給北方,1953—1959年年均南方凈調(diào)給北方糧食332.97萬噸,1960—1969年年均凈調(diào)給北方糧食174.54萬噸,1970—1975年均凈調(diào)給北方糧食192.82萬噸,從而形成“南糧北調(diào)”的格局。

  由于經(jīng)濟發(fā)展,南方糧食生產(chǎn)比較效益下降,農(nóng)田水利建設(shè)比北方明顯減緩。1998年南方地區(qū)有效灌溉面積35978萬畝,比1980年只增加1679萬畝,僅增加了4.9%,其中,東南沿海地區(qū)還減少了912萬畝,減少了12.4%.而北方地區(qū)有效灌溉面積由30979萬畝增加到40554萬畝,增加9575萬畝,增加了30.9%,其中,東北地區(qū)有效灌溉面積由3242萬畝增加到6533萬畝,增加3291萬畝,增加了一倍多。蒙寧新區(qū)和華北地區(qū)灌溉面積也有很大的增加。

  隨著南方農(nóng)田水利建設(shè)的減緩,糧食播種面積的減少等因素的影響,導(dǎo)致糧食增產(chǎn)在全國的貢獻率大幅度減少。表8—17中列出了南北方1985年前后在我國糧食總產(chǎn)增產(chǎn)中貢獻率的變化。1952—1985年我國糧食增產(chǎn)量中,南方占61.4%,北方占38.4%.1985年以后,糧食生產(chǎn)地區(qū)格局發(fā)生了巨大逆轉(zhuǎn),北方地區(qū)的糧食生產(chǎn)的增量比重已上升到69.4%,其中華北地區(qū)占25%,而南方糧食生產(chǎn)增量卻下降為30.6%.全國糧食總產(chǎn)量中,北方地區(qū)由1985年占40.7%上升到48.4%,南方地區(qū)由59.3%下降到51.6%.人均擁有糧食,北方由表1985年的349公斤增加到1998年的484公斤,增加了38.7%;而南方地區(qū)由372公斤只增加到377公斤,幾乎沒有增加。

  隨著南方糧食生產(chǎn)的減緩,導(dǎo)致了南方糧食總量不足。根據(jù)國家計劃委員會農(nóng)村經(jīng)濟司、國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊研究,1978—1990年平均南方糧食自給率100%以上,1991—1994年平均糧食自給率下降至95.2%,1997年南方糧食自給再下降到95.9%,每年需要從北方調(diào)運糧食1400萬噸以上。糧食產(chǎn)銷地區(qū)格局逆轉(zhuǎn)為“北糧南運”,這種格局的急劇變化,對未來50年糧食生產(chǎn)總量的增長將產(chǎn)生嚴重的影響。目前,北方地區(qū)水資源短缺的矛盾己十分尖銳,如果未來年糧食生產(chǎn)總量的格局不發(fā)生根本性的變化,那么,未來北方,尤其是華北地區(qū)水資源短缺的矛盾將更加尖銳。

  (七)水利工程將進入百年期,鞏固改造任務(wù)繁重。 我國水利設(shè)施目前面臨著兩大威脅:一是現(xiàn)有水利基礎(chǔ)設(shè)施面臨著萎縮衰老的“危機”,二是工程保安、維修、更新、配套任務(wù)大,這是歷史遺留下的問題。到21世紀中葉這些水利基礎(chǔ)設(shè)施將逐步進入百年期。由于種種歷史原因,當時對自然規(guī)律認識不足,按經(jīng)濟規(guī)律、按照基本建設(shè)程序辦事不夠,設(shè)計標準普遍偏低,再加上重骨干、輕配套,重建設(shè)、輕管理。因此,許多水利基礎(chǔ)設(shè)施配套差、尾工大、設(shè)備老化失修、管理水平低,運行狀態(tài)不良,至今沒有能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。如果未來50年,現(xiàn)有水利基礎(chǔ)設(shè)施不能鞏固、提高和充分發(fā)揮效益,那么現(xiàn)有水利基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題很可能成為經(jīng)濟社會發(fā)展最大的制約因素。因此,隨著水利基礎(chǔ)設(shè)施逐步進入百年期,鞏固改造任務(wù)愈加繁重。

 。ò耍┛萍己亢凸芾硭刭|(zhì)低,提高科技和管理水平任務(wù)艱巨。從目前來看,我國科技水平與發(fā)達國家相比,存在著很大的差距。因此,未來水利基礎(chǔ)設(shè)施效益和水資源利用率的提高,緩解水資源短缺矛盾,都取決于科技水平和管理水平的提高。在水利領(lǐng)域,目前水利科技貢獻率只有32%左右,水的有效利用和節(jié)水技術(shù)的應(yīng)用沒有引起高度的重視,在水利建設(shè)的指導(dǎo)思想上,重建設(shè)、輕管理,管理機構(gòu)不健全,管理人員素質(zhì)普遍較低。因此,進入21世紀,依靠科技進步,提高水利科技水平和管理人員素質(zhì)的任務(wù)十分迫切,也十分艱巨。

  (九)水價過低,建立水市場經(jīng)濟體制任重道遠。目前水價格偏低不利于節(jié)水和水資源的有效利用,也不利于各方面資金投入到水資源的開發(fā)利用上來。國內(nèi)外經(jīng)驗表明,提高供水價格,可以促進節(jié)約用水和延長工程使用年限。因此,制定有利于水資源可持續(xù)利用的經(jīng)濟政策,對緩解水資源的供需矛盾至關(guān)重要。 30多年來,國家發(fā)布的收取水費和水價改革的文件,至今未能完全到位,很重要的一個原因,就是人們?nèi)狈λ恼J識,更缺乏水是商品的意識。加上農(nóng)業(yè)一直是用水大戶,它更難靠市場經(jīng)濟來調(diào)節(jié)。因此,從總體來看,水市場體制的建立任務(wù)十分艱巨。

 。ㄊ┕芾眢w制分割,影響水資源的統(tǒng)一管理。實踐表明,水利涉及到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水運交通、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、以及人民的健康水平等等;水資源利用涉及到防洪、排澇、灌溉、水電、供水等等;水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第一位的基礎(chǔ)設(shè)施。但是長期以來,無論是思想認識上、還是經(jīng)濟體制上,水利只作為農(nóng)業(yè)的一個重要方面,一直沒有作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施對待。目前水資源分地區(qū)、分部門的管理體制,既不利于水資源的有效利用,也不利于生產(chǎn)力的發(fā)展。因此,“多龍管水”的時代應(yīng)當盡快結(jié)束,現(xiàn)行的管理體制再不改革,直接影響水資源的可持續(xù)利用。

  三、21世紀中國水利發(fā)展戰(zhàn)略

  為保障國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標,面對中國21世紀水資源嚴峻短缺的整體態(tài)勢,水利建設(shè)從工程型水利轉(zhuǎn)向資源型水利的發(fā)展戰(zhàn)略選擇,這是觀念上的重大轉(zhuǎn)變、思維方式的重要變革、水利戰(zhàn)略上的重點轉(zhuǎn)移,是21世紀水利發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇,是21世紀水利保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然之路。從人類發(fā)展歷史的角度來看,水利建設(shè)可以劃分為三個階段,即工程型水利、資源型水利和環(huán)境型水利三個不同的發(fā)展階段。但這三個階段并不是相互排斥和對立的,而應(yīng)當是連貫和相輔相成的,只是在不同的發(fā)展階段,各自的側(cè)重點不同而已。當然由于我國地域性和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異,各地發(fā)展戰(zhàn)略的選擇仍應(yīng)當根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平來選擇。

 。ㄒ唬┧l(fā)展戰(zhàn)略性的抉擇

  從工程型走向資源型水利,應(yīng)該說,我們走過了幾千年的歷史。中國幾千年來,經(jīng)濟社會的發(fā)展都是以工程型水利作為物質(zhì)基礎(chǔ)的。因此,經(jīng)濟社會發(fā)展的今天和未來,在我們走向資源型水利與環(huán)境型水利的不同時期,仍必須依托于工程型水利作為其基礎(chǔ),脫離了工程也就談不上水資源的開發(fā)和利用。但就資源型水利的內(nèi)涵來講,它應(yīng)當包括兩個層次,即廣義的和狹義的兩個方面,從廣義上講,水與各種資源(包括耕地和礦產(chǎn)等各種資源)都有一個優(yōu)化配置的問題,從狹義上講,主要是水資源自身(包括各種水源和水的多功能與綜合利用等)和區(qū)域性的優(yōu)化配置問題。因此,從工程型水利轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源型水利應(yīng)當把它看成是不同發(fā)展階段的產(chǎn)物。因此,從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度上看,在水利發(fā)展戰(zhàn)略上,戰(zhàn)略的重點是依靠科技進步和技術(shù)創(chuàng)新,以水資源的高效利用和可持續(xù)利用為目標,實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和措施的優(yōu)化組合,以保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。解決中國水的問題,國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,必須從戰(zhàn)略的高度,優(yōu)先發(fā)展水利基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),結(jié)合國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐;依靠科技進步和體制、制度的創(chuàng)新,通過資源的合理配置和措施的優(yōu)化組合,力爭在21世中葉基本上解決中國水的問題。

  資源型水利與工程型水利,從性質(zhì)上講工程型水利強調(diào)的是經(jīng)濟社會發(fā)展是以水利工程數(shù)量為主體,資源型水利強調(diào)的則是在依托水利工程數(shù)量的同時,要依托資源的優(yōu)勢,重視資源的合理配置;重視工程的數(shù)量,更重視工程的質(zhì)量;重視工程建設(shè),更重視工程的管理;重視工程措施,更重視非工程措施,建立以資源優(yōu)化配置為基礎(chǔ)的節(jié)約型的經(jīng)濟社會發(fā)展體系和措施優(yōu)化組合的防洪減災(zāi)體系。因為,過去防洪、灌溉和供水量的增長,主要靠傳統(tǒng)措施,即水利工程數(shù)量的增加來解決,而未來的防洪、灌溉和用水量的增長,已不可能全靠興修工程來解決,而依靠科技創(chuàng)新將成為戰(zhàn)略的重點,要走效益型、科技型、優(yōu)化型、集約型經(jīng)濟發(fā)展的模式,這是世界上發(fā)展的趨勢,是中國歷史性的轉(zhuǎn)變,也是中國走出水資源短缺困境的根本途徑?傊Y源型水利的最終目標是“合理配置、優(yōu)化調(diào)度、節(jié)約高效、統(tǒng)一管理、永續(xù)利用”的二十字方針。

 。ǘ┧Y源可持續(xù)利用的理論體系

  資源型水利的最終目標是水資源的可持續(xù)利用,或者稱之為永續(xù)利用。這一概念在某種意義上等同于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的理論。水是自然資源,又是經(jīng)濟資源,更是戰(zhàn)略資源,是可以不斷循環(huán)和更新、自我增值的資源,是人類共享的資源。因為水最基本的特性是人類的生命之源、人類生存與發(fā)展的大動脈,維護生態(tài)環(huán)境安全的命脈。它涉及人類的生活水平和生活質(zhì)量,涉及國民經(jīng)濟各個部門。它具有除害興利的雙重作用,兼有公益、半公益性的特點,鑒于工業(yè)化與城市化、現(xiàn)代化的的同步,城市水資源的短缺就成為未來發(fā)展的焦點,中國水資源短缺的態(tài)勢是十分嚴峻的,已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素,或者說首要制約因素。

  為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和科教興國兩大戰(zhàn)略,以及實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”(即體制 上從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變;經(jīng)濟增長方式上從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變),加強水資源可持續(xù)利用的理論研究,解決好水資源合理配置、高效利用和有效保護問題,協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)三者用水的關(guān)系,這對加快我國水利建設(shè)步伐,推進水利現(xiàn)代化的進程具有深遠的歷史意義。我對建立水資源可持續(xù)利用的理論歸納了八大體系。

  1.以發(fā)展為主題,加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展,發(fā)展是硬道理。尤其是我國人口眾多,自然條件較差,國家經(jīng)濟發(fā)展和國力與人民生活水平都比較落后,是一個發(fā)展中國家。鑒于中國水情特點,水多成災(zāi),水少為患,水贓貽害,尤其是水資源短缺已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素,與世界上自然氣候條件優(yōu)越的國家相比,中國治水的難度要大得多,因此,堅持發(fā)展是硬道理的基本原則,加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用,才能保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

  2.以改善人類生存環(huán)境和提高國民生活質(zhì)量為根本。地球本身就是一個水球,保護地球首先保護水球,因為水是一切生命和環(huán)境的血液,既是人類生命之源、又是自然生態(tài)環(huán)境的主要因素,通過水在生態(tài)系統(tǒng)中的循環(huán),能有效的維系自然生態(tài)系統(tǒng)的自我平衡,但水資源的不合理開發(fā)和污染不僅對生態(tài)系統(tǒng)自我平衡構(gòu)成威脅和破壞,而且對提高國民生活質(zhì)量構(gòu)成嚴重威脅。因此,為了保護人類的生存與發(fā)展,維護生態(tài)環(huán)境的安全,必須構(gòu)筑水資源與人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的良性循環(huán)體系。

  3.以人為本,堅持“資源共享”原則。中國可持續(xù)發(fā)展要立足于中國的水情,中國水資源的地區(qū)分布反差極大,南北和東西的人均水資源量可以相差十幾倍和上百倍。因此,全人類都共同擁有,也共同保護地球,那么我們更應(yīng)體現(xiàn)“資源共享、代內(nèi)和代際公平”的原則,因此,從流域內(nèi)和流域間(包括跨流域的調(diào)水工程)對有限的水資源進行合理的配置,對有限的的水資源進行合理的配置,使水的利用在局部和整體上與經(jīng)濟社會發(fā)展獲得最佳配置和最優(yōu)效益。

  4.以現(xiàn)代化為支柱,推進以水資源可持續(xù)利用為主軸的現(xiàn)代化水利體系。現(xiàn)代化的核心是工業(yè)化和伴隨的城鎮(zhèn)化。無論是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,還是國家現(xiàn)代化都必須依靠水利現(xiàn)代化的支撐和保障。因此,水利必須緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展這個中心,不能就水利論水利,要從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變,不能再單純只靠工程數(shù)量,而主要是靠水工程的質(zhì)量和合理配置、高效利用、有效保護和科學(xué)管理,實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

  5.以調(diào)整用水結(jié)構(gòu)為契機,堅持以供定需原則。因為淡水資源是有限的,受資源條件、工程條件、技術(shù)條件等諸多因素的影響和制約,因此,要防止無休止、無序的開發(fā)水資源,向有序、科學(xué)、綜合開發(fā)、高效利用的方向發(fā)展。進入新世紀,隨著工業(yè)化進程的加快,城市化水平的提高,其相應(yīng)用水需求量將呈快速增實的勢頭,由此將引發(fā)用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變化。經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)模和生產(chǎn)力布局、生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)都要充分考慮降雨和水資源條件。按照“以供定需”原則,解決好開源節(jié)流與保護的關(guān)系,協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)與生態(tài)用水,處理好供水與用水、水量與水質(zhì)、水與生態(tài)的關(guān)系。

  6.以科技為動力,走內(nèi)涵發(fā)展的道路。面對中國水資源短缺的嚴峻形勢,水資源的開發(fā)利用和用水量增長方式及其管理模式,必須從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。堅持“節(jié)水減污”優(yōu)先原則,要把節(jié)水灌溉作為革命性措施來抓。農(nóng)業(yè)用水要改變大水漫灌等落后的生產(chǎn)方式,以挖潛配套改造提高效益為主,不僅是降低了供水成本,而且減少了污水排放;加強水污染防治,廢污水排放必須達標排放,減少水污染,提高廢污水的處理回用率都是保障水資源可持續(xù)利用的根本性措施。因此,依靠科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新,提高科技含量和水的安全度,提高水利科技成果的貢獻率,提高水資源的利用效率,提高單位水量的生產(chǎn)能力。積極研究劣質(zhì)水、微咸水和海水等非常規(guī)水資源的開發(fā)利用,構(gòu)筑節(jié)水治污為先的水資源不斷循環(huán)更新自我增值的可持續(xù)利用的良性循環(huán)和運行體系。

  7.以水權(quán)為核心,水價為手段,建立具有中國特色的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的水市場機制。中國社會主義市場經(jīng)濟體制正在建立過程中,由于歷史原因,水不是商品,也就沒有建立市場機制。因為水具有除害興利雙重特性,兼有公益、半公益性特征,并涉及國民經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域和部門,直接關(guān)系到每個公民的生存環(huán)境和生活質(zhì)量,這些特性和特征互相影響,構(gòu)筑了一個十分復(fù)關(guān)部水市場環(huán)境。水資源短缺又不可能完全靠市場調(diào)節(jié)來配置,因此,中國的水市場是一個不完全的、或者說有條件的在國家宏觀調(diào)控下水市場。建立水市場水權(quán)是第一位的,水的所有權(quán)、分配權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán),以及水工程的產(chǎn)權(quán)等等,都需要通過深化水利改革進一步以法規(guī)形式確定下來,通過水權(quán)的確定、水價機制的形成,才能逐步建立有條件的水市場經(jīng)濟體系。目前水價過低不利于水資源的合理配置和高效利用,因此,隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善,制定以水權(quán)核心、水價為手投、水資源有償使用的的水市場機制及其經(jīng)濟政策對保障水資源可持續(xù)利用至關(guān)重要。

  8.以法規(guī)為保障,建立水資源可持續(xù)利用的法規(guī)及其政策體系。依法治水、依法管水,這是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保障。目前水管理體制不順,地表水與地下水,供水與用水、排污與治污等部門和條塊分割的“多龍管水”體制已嚴重制約水資源的綜合開發(fā)、合理配置、高效利用、有效保護和科學(xué)管理,導(dǎo)致人為不合理的水事活動,增加地區(qū)間的水事糾紛,甚至對水資源可持續(xù)利用帶來負面影響。因此,尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律,堅持人與水和諧共處、堅持政府宏觀調(diào)控、企業(yè)化管理、用水戶參與的原則,大力推進水利產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的進程,必須加快建立水資源可持續(xù)利用的法規(guī)及其政策保障體系。

  四、水利發(fā)展戰(zhàn)略布局與重點

  根據(jù)我國的自然特點,依據(jù)東中西部的經(jīng)濟發(fā)展水平和我國現(xiàn)代化建設(shè)與跨世紀發(fā)展宏偉藍圖,全國水利建設(shè)的總體布局為:實施鞏固東部,加快中西部的發(fā)展略,以長江、黃河兩大流域為軸線,把西北和西南大開發(fā)和東北經(jīng)濟區(qū)、黃準海經(jīng)濟帶的開發(fā)與沿海經(jīng)濟帶共同構(gòu)筑支撐我國經(jīng)濟持續(xù)增長的‘井’字型生產(chǎn)力布局。

  按照‘井’字型生產(chǎn)力布局,水利既要為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供支撐和保障,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展布局也應(yīng)考慮防洪要求和水資源承受能力。在水資源緊缺地區(qū) ,要根據(jù)水資源承載能力,合理確定工業(yè)、城市及灌溉發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),避免布置高耗水、重污染的工業(yè)項目,嚴禁盲目發(fā)展灌溉面積,生態(tài)環(huán)境建設(shè)要考慮降雨和水資源條件;在洪水影響范圍內(nèi),經(jīng)濟建設(shè)生產(chǎn)力布局和城市建設(shè)必須符合防洪規(guī)劃要求,并承擔相應(yīng)的風險,嚴禁盲目圍墾、設(shè)障、侵占河湖洲灘及行洪通道。

  從“十五”計劃開始,水利的布局要在鞏固提高中東部地區(qū)防洪和供水能力的同時,重點加強西部水利建設(shè),興建環(huán)境保護和控制性水利樞紐工程,改善西部生活、生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。要加快做好南水北調(diào)和北水南調(diào)的前期工作,爭取盡快開工建設(shè),優(yōu)化我國水資源配置,以東西互補、南北互濟,以豐補枯,多途徑緩解北方地區(qū)水資源緊缺的矛盾。要大力開發(fā)西部水能資源,實施西電東送,發(fā)展西部經(jīng)濟,緩解東部地區(qū)供電矛盾。構(gòu)造以七河四線(南水北調(diào)東、中、西線和北水南調(diào))為骨干,點、線、面結(jié)合的治理、開發(fā)利用體系,基本解決我國洪澇災(zāi)害、水資源不足和水環(huán)境惡化問題。

  五、21世紀節(jié)水是水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略重點任務(wù)

  進入新的世紀,我國水資源短缺的矛盾更加尖銳。特別是人口仍持續(xù)增長,到2005年和2010年,我國人均水資源占有量將由目前的2200立方米分別下降至2000立方米和1800立方米左右,已經(jīng)達到了世界公認的缺水警戒線。我國北方九省市人均水資源量將不足500立方米,大大低于缺水警戒線,屬于極度缺水區(qū)。但人口的增加,人民生活水平的提高,對水量和水質(zhì)的需求,以及對生態(tài)環(huán)境改善的要求越來越高,到2010年全國城市人口將增加1~2億,水利面臨著人口的巨大壓力和挑戰(zhàn)。我國目前還處于工業(yè)化的發(fā)展階段,經(jīng)濟的快速發(fā)展,城市化進程的加快,到2010年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值要比2000年再翻一番。社會進步,社會資產(chǎn)與財富的不斷增加,綜合國力的增強,人民對生活水平、生活質(zhì)量的提高和有一個良好舒適的生存環(huán)境,必然對飲水安全、防洪安全、生態(tài)安全等水的安全度提出更高的要求。對日趨緊張的水資源將構(gòu)成巨大的壓力,水資源短缺已經(jīng)成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素。就全國而言,水資源短缺和浪費并存,因此,節(jié)水必須放在非常重要的戰(zhàn)略地位。這是緩解水資源短缺的一條重要途徑,是依靠科技進步,基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的基本動力。

  黨中央、國務(wù)院非常重視中國水的問題。在開源與節(jié)流方針上,一再強調(diào)以節(jié)流為主。中央領(lǐng)導(dǎo)多次講話指出,節(jié)約用水,這是人類生存的根本,經(jīng)濟發(fā)展的根本。黨的十五屆五中全會《建議》明確指出,水資源可持續(xù)利用是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略問題,核心是提高用水效率,把節(jié)水放在突出位置。要大力推行節(jié)約用水的措施,發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè),建立節(jié)水型社會。中國是世界上的一個農(nóng)業(yè)大國。農(nóng)業(yè)用水占全國總用水量70%左右,農(nóng)業(yè)用水是大戶,農(nóng)業(yè)節(jié)水必然成為重中之重。因此,從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度,緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的方針和原則,加快節(jié)水事業(yè)的發(fā)展,這是21世紀黨中央、國務(wù)院對水利工作提出的戰(zhàn)略重點和任務(wù)。

  新中國成立以來,尤其是改革開放以后,在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,我國在節(jié)水灌溉技術(shù)的研究推廣、節(jié)水灌溉設(shè)備的開發(fā)生產(chǎn)、節(jié)水示范工程的建設(shè)、節(jié)水灌溉服務(wù)體系的建立等方面做了大量工作,取得了十分顯著的成績。60年代我國尚處在節(jié)水灌溉技術(shù)試驗研究階段;70年代雖然開始大面積推廣應(yīng)用渠道防滲、畦田改造;但主要還是進入80年代開始大面積推廣低壓管道輸水,并大范圍進行噴灌、滴灌、微噴等先進節(jié)水灌溉技術(shù)的試點示范;到90年代節(jié)水灌溉就進入全面推廣普及階段,節(jié)水灌溉技術(shù)水平不僅越來越先進、工程標準越來越高、而且推廣范圍越來越廣。尤其是1996年以來,節(jié)水灌溉發(fā)展最迅速、最富有成效的時期。全國開展了300個節(jié)水增產(chǎn)重點縣建設(shè);建成了200多個高標準節(jié)水增效示范區(qū)和10個國家級節(jié)水示范市;有99個大型灌區(qū)及40個中型灌區(qū)開展了以節(jié)水為中心的繼建配套和更新改造試點工作;北方宜井地區(qū)建成了一批節(jié)水型井灌區(qū);西北干旱、半干旱地區(qū)的雨水集流、窖水滴灌技術(shù);、南方水田的控制灌溉技術(shù)和園田化建設(shè);東北、西北等干旱地區(qū)的“坐水種”、“旱地龍”、保水劑等抗旱措施。各地通過多年的實踐探索,已總結(jié)出了一套適合各自特色的節(jié)水灌溉技術(shù)與方法。特別是中央和地方都加大了農(nóng)業(yè)節(jié)水的投入力度,據(jù)統(tǒng)計,“九五”期間全國共投入節(jié)水灌溉資金430億元,發(fā)展節(jié)水灌溉工程面積1.15億畝,占總節(jié)水灌溉面積的41%,每年節(jié)水約250億立方米。在未增加農(nóng)業(yè)總用水量的條件下,新增灌溉面積6400萬畝。隨著節(jié)水灌溉在全國的迅速推廣普及,經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益都十分顯著。

  大力推廣節(jié)水技術(shù),提高水的利用效率,基本建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)和節(jié)水型社會。在節(jié)水和水資源高效利用的基礎(chǔ)上,進一步開發(fā)水資源,供水能力有較大的提高合理配置水資源,優(yōu)先保障生活用水,基本保障經(jīng)濟和社會發(fā)展用水要求。

延伸閱讀:21世紀 中國 水資源
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