關鍵詞：非工程防洪 措施

　　一、工程措施與非工程措施

　　工程措施和非工程措施是一個舶來的概念，一般意義上，目的在于改變洪水天然運動特性的措施稱為工程措施（Structure measure），而輔助工程措施發(fā)揮功能、協調人與洪水之間關系、緩解洪水災害影響的措施稱為非工程措施（Non-structure measure）。

　　防洪水庫、堤防、分洪道、蓄滯洪區(qū)是主要的防洪非工程措施，洪水風險區(qū)內高出地面的道路（公路、鐵路）路基、圍墻等線狀結構物，其初衷雖不是防洪，但在洪水泛濫時具有明顯的改變洪水運動特性的功能，在一定程度上也可作為工程措施考慮。

　　非工程措施側重于規(guī)范人的防洪行為、洪水風險區(qū)內的開發(fā)行為和減輕或緩解洪水災害發(fā)生后的影響，此外，習慣上，輔助工程措施和上述非工程措施制定、實施和充分發(fā)揮效益的有關技術、方法和手段，例如對洪水特性、洪水災害特性的認識、洪水預報技術、洪水風險圖等，通常也被納入非工程措施的范疇。

　　非工程措施的提出和日益得到重視的原因是工程措施有其局限性。

　　二、工程措施的局限性和面臨的困境

　　控制洪水，消除洪水災害是人類千百年來的共同追求，進入20世紀，隨著經濟技術的高速發(fā)展，人類對自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各國相繼開展了以控制洪水、消除洪水災害為目標的大規(guī)模防洪工程建設，隨后又相繼認識到，工程措施難以完全控制洪水，洪水災害只能在一定程度上減輕而不可能消除。

　　我國控制洪水的實踐始于20世紀50年代，經歷了半個世紀后，與其他國家一樣，工程防洪所面臨的一系列問題逐步凸顯出來。

　　1、水災絕對損失仍呈攀升趨勢

　　盡管經歷了50多年的以控制洪水為目標的持續(xù)不斷的防洪工程建設，形成了龐大的防洪工程體系，使河道洪水年均淹沒面積減少了70%以上，但水災損失絕對值仍在上升，其中除了因河道洪水淹沒區(qū)經濟發(fā)展、資產增值，導致單位面積損失值增加外，內澇成為水災損失增長的主要因素。

　　2、興建控制性防洪樞紐的壩址告罄

　　近期黃河小浪底樞紐、珠江飛來峽水庫、長江三峽樞紐、嫩江尼爾基樞紐建成后，我國各大江河流域可有效控制干流洪水、保護重要地區(qū)的防洪樞紐的壩址已基本用完，大型防洪樞紐的建設將告一段落。

　　3、防洪水庫的建設所面臨的經濟、社會、生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重

　　雖然在個別大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建設防洪水庫的自然條件，但在現階段，由于其經濟、移民、公平性及對生態(tài)環(huán)境影響等問題，使得許多水庫的興建變得不可行。

　　4、堤防建設面臨著經濟、技術、環(huán)境因素的制約

　　我國現有堤防約26萬km，是防洪工程體系中最主要的成分。據分析，目前我國江河洪水年均損失250億元，若通過提高堤防標準減輕洪水災害，可行的投入如表1所示。

　　例如，對長江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量約需76億m³，挖壓耕地約10萬hm²，遷移百萬人口，還要改造上萬座各類涵洞、泵站、橋梁，成本將超過1000億元，減少的年均損失約為12億元，遠低于年均成本（約80億元）。其他流域的情況也大致如此。

　　我國江河堤防，尤其是主要堤防，已經較高，多是經數十、數百年不斷加培而成的，堤基、堤身皆存在許多缺陷和隱患，在堤內外水頭差不大時，經過搶險，通�？梢远裳�，但若進一步加高，則在更高的水頭下，隱患大量暴露，有可能出現搶不勝搶的情況，安全難以保障，即所謂增加高度而未提高標準。

　　洪水的泛濫不僅塑造了廣大的洪泛平原，而且有補充地下水、維系濕地、保持生物多樣化等功能。目前我國主要流域，除松花江外，濕地已消失殆盡，堤防建設是主要原因。面對水資源嚴重短缺的問題，海河流域已提出有控制地引導洪水進入平原地區(qū)，回灌地下水，承受一定的淹沒損失，以使洪水的資源和生態(tài)功能得到實現。

　　5、蓄滯洪區(qū)運用進退兩難

　　我國現有蓄滯洪區(qū)97處，總面積約3.5萬km²，蓄洪總容量970億m³，耕地約200萬hm²，人口1700萬。這些蓄滯洪區(qū)大致分兩種類型，一是洪水發(fā)生時首當其沖、運用頻率較高的，如淮河大堤間的行洪區(qū)；其二是為防御特大洪水、保護重要地區(qū)預留的，如長江的荊江分洪區(qū)、洪湖分蓄洪區(qū)，黃河的北金堤分洪區(qū)等。

　　對于大堤間的行洪區(qū)，當河道水位達到一定高度，將自然漫決或潰決，人為分洪可使其效果較好或損失較少。使調度運用面臨困境的是后者，這些蓄滯洪區(qū)防洪標準都較高，建成后，許多從未使用或幾十年沒用，區(qū)內社會經濟發(fā)展甚至比普通民垸更快，加之相應的管理措施尚不健全，一旦分洪運用，國家將面臨巨大的經濟和社會壓力，難以善后（這是1998年采取“嚴防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍棄不用，特大洪水的超額水量又難以安排，從而使這類蓄滯洪區(qū)處于取舍兩難的境地。

　　三、非工程措施建設的法律依據

　　1、《水法》

　　《水法》中與非工程措施建設有關的主要有三條。第十一條授權水行政主管部門會同地方政府制定流域或區(qū)域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃。非工程防洪措施建設規(guī)劃應為專業(yè)規(guī)劃之一。第四十條要求中央防汛指揮機構制定主要江河、縣級以上政府制定本區(qū)域的防御洪水方案。第四十一條規(guī)定“在防洪河道和滯洪區(qū)、蓄洪區(qū)內，土地利用和各項建設必須符合防洪的要求”。

　　2、《防洪法》

　　《防洪法》要求各級政府在洪水災害發(fā)生后和蓄滯洪區(qū)運用后做好恢復、救濟或補償工作（第七條）；要求防洪規(guī)劃遵循工程措施與非工程措施相結合的原則，劃定洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護區(qū)，規(guī)定蓄滯洪區(qū)使用原則（第十一條）；要求國土開發(fā)利用避開山洪威脅（第十三條）；規(guī)定禁止圍湖造地，對已圍墾的要求有計劃地退地還湖（第二十三條）；要求各級政府按防洪規(guī)劃對防洪區(qū)內的土地實行分區(qū)管理（第三十條）；要求各級政府加強防洪區(qū)安全建設的領導，開展防洪教育，普及防洪知識，按照防洪規(guī)劃和防御洪水方案建立并完善防洪體系和水文、氣象、通信、預警以及洪澇災害監(jiān)測系統，采取防洪避洪措施；要求省級政府制定洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)安全建設計劃，對居住在經常使用的蓄滯洪區(qū)內的居民，有計劃地組織外遷；對可能出現垮壩的水庫，應當事先制定應急搶險和居民臨時撤離方案（第三十六條）；發(fā)生洪澇災害后，有關政府應當組織做好災區(qū)生活供給、衛(wèi)生防疫、救災物資供應、學校復課和重建家園等救災工作，國家鼓勵、扶持開展洪水保險（第四十七條）。

　　四、非工程措施建設的制約因素

　　1、法律約束

　　我國與防洪有關的法律，包括《水法》和《防洪法》規(guī)定水行政主管部門會同當地政府制定包括非工程防洪措施規(guī)劃在內的防洪規(guī)劃，由于法律對當地政府如何參與規(guī)劃沒有明確的規(guī)定，水行政主管部門制定防洪規(guī)劃的地理范圍基本上只能囿于河道、湖泊和蓄滯洪區(qū)，對于廣大的受洪澇災害威脅的地區(qū)，受現行法律的制約或缺乏相應的可操作的法規(guī)，推行協調人與洪水的關系、規(guī)范兼顧洪水災害風險的開發(fā)方式條件尚不成熟。

　　2、社會約束

　　經過長期的開發(fā)，我國江河流域受洪水威脅的階地和洪泛平原都已成為經濟相對發(fā)達，人口較為密集的地區(qū)，受人口因素的制約，災后重建家園、恢復生產勢不可免，給洪水以回旋余地和退田還湖等永久性避開洪水的措施在相當長一段時間內很難成為既減輕洪水災害又有利于社會經濟發(fā)展的有效手段。

　　社會價值觀的沖突將日益深刻地制約著洪水管理方式的形成。這種約束在三峽工程論證過程中已經表現得相當明顯；對于生命的價值、生態(tài)的價值、庫區(qū)居民對生活方式選擇的權利、區(qū)域公平性以及政治、經濟軍事等問題的不同認識，導致了有相當大差異甚至截然不同的結論。在各種價值觀的沖突中尋求協調和平衡，是非工程的洪管理的任務之一。

　　當洪水管理的對象延伸到人的行為、影響到社會系統時，其效果變得尤其難以預測。有研究認為，12~24小時提前量的洪水警報可以使居民的損失減少1/5~1/3，益本比為3.1~7.5，但這建立在居民積極和正確響應的基礎上，沒有前期的對當地居民行為的研究、組織、宣傳和演習等大量的準備工作，上述效果是難以達成的。當洪水管理措施觸及被管理者利益、生活方式和傳統習俗時，更需謹慎。社會系統對一些管理措施的響應往往出乎“好心”的管理者的預料之外。美國1968年生效的洪水保險計劃，在1973年強制性條款生效前，社會對其反應極為冷淡，淮河行洪區(qū)和黃河灘區(qū)的移民又陸續(xù)返回原地等問題，一再表明洪水管理政策應適應特定的社會條件并及時針對社會系統的反應做出調整。

　　3、經濟約束

　　效率是公共政策必須遵循的基本原則，正是因為市場機制在社會發(fā)展的某些領域的無效率或失靈而產生了公共政策。確定防洪工程措施的效率相對而言是容易的，盡管由于洪水的隨機性和不確定性影響，有時會有相當大的出入。但對于非工程措施，因需要干預極為復雜的社會系統，社會系統的反應又往往難以預測，使得其效率的確定帶有更大的不確定性。限制洪水風險區(qū)、蓄滯洪區(qū)的開發(fā)、退田還湖、洪水保險等政策在經濟上是否合理可行，到目前尚無定論。

　　4、行政約束

　　所有的洪水管理措施都是在一定的行政機制下實施的，都將受到各級政府部門的特性、構成、素質、權限和財力等因素的約束。幾十年來，我國的水行政管理部門所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方針不外是“上蓄、下排、兩岸分滯”，以構造水庫、堤防、分洪道、蓄滯洪區(qū)組成的防洪工程體系為己任。國家的投入機制也促進了“工程水利”的格局的形成：“非工程”的洪水管理措施難以獲得穩(wěn)定的、充足的資金保障。由于這一歷史原因，各級水行政管理部門具備洪水綜合管理技能的人員匱乏，洪水管理的理論和實踐基礎薄弱，形成了洪水管理的行政上的“瓶頸”。

　　法律授予的水行政主管部門的管理權限也限制了綜合洪水管理機制的形成，在1980年代已有人提出我國洪水管理應由河道向洪泛平原延伸，受管理權限“條塊分割”的制約，至今，洪泛平原的洪水管理政策仍在探討階段。

　　為推行洪泛區(qū)管理和洪水保險等非工程措施，美國在制定了國家洪泛區(qū)綜合管理計劃、洪水保險法和聯邦洪水保險計劃后，授權聯邦緊急事務管理署非工程的防洪措施的管理，使非工程措施的實施有了行政管理上的保證。

　　五、我國非工程措施建設現狀

　　迄今為止，我國尚無系統的非工程措施規(guī)劃，現有的非工程措施相對零散，主要屬于輔助工程措施發(fā)揮效益的范疇，例如洪水預報、天氣形勢判斷、防洪調度、防汛會商等。

　　我國蓄滯洪區(qū)基本上都準備有分洪時的應急避洪方案，但即使是我國安全建設最完善的荊江分洪區(qū)，居民對分洪洪水情況基本上不了解，在1998年為準備分洪而組織的轉移中出現相當程度的混亂和治安問題，其他蓄滯洪區(qū)可想而知。由此說明我們對公眾防洪行為的認識以及防洪知識的宣傳遠未達到使非工程措施發(fā)揮其應有功效的水平。

　　規(guī)范洪水風險區(qū)開發(fā)行為的辦法在我國也有零星實例，例如1998年長江上游洪水后，重慶市沿江劃定了三條開發(fā)限制線等，但在廣大的洪泛平原考慮洪水風險的土地開發(fā)利用規(guī)范尚屬空白。

　　六、城市化與人口遷移趨勢

　　作為非工程措施的主體——規(guī)范洪水風險區(qū)的開發(fā)行為和減輕洪水災害影響的措施的建設，在我國面臨著兩大難題：人口與發(fā)展。

　　以人均1畝地維持生存的人口密集化的洪泛平原農業(yè)生產模式，不僅使農村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展無望，而且嚴重制約了這些地區(qū)防洪工程的推行：土地開發(fā)利用方式難以更改，洪水保險不被認可（經濟能力有限），滯蓄洪、澇水的空地的獲取或濕地修復會帶來嚴重的社會問題等。

　　近來城市化進程的發(fā)展、率先在南方地區(qū)出現的土地拋荒以及1998年后主要在長江流域推行的“32字”災后重建政策，為解決洪水風險區(qū)人口與發(fā)展問題，啟動洪水管理的非工程措施提供了條件。

　　我國目前正處于城市化快速發(fā)展階段，據預測，到2010年和2030年我國的城市化率將由目前的32%提高到約40%和50%，屆時農村人口將由目前的8.8億分別減少到8.3億和7.2億左右，考慮到人口增長因素，這兩階段相應大約分別有0.72億和1.4億農村人口脫離對土地依存進入城鎮(zhèn)。

　　可以展望，配合城市化進程和農業(yè)規(guī)�；�經營的發(fā)展，通過調整人-水關系的非工程措施的實施，30~50年后有望實現人-水協調、洪澇災害對社會經濟影響較小的可持續(xù)的洪泛平原發(fā)展模式。

　　七、輔助性的非工程措施規(guī)劃

　　輔助性的非工程措施指輔助防洪工程措施更好地發(fā)揮防洪功能，提高防洪效益的措施，主要包括洪水預報、防洪調度、防洪調度決策支持系統等。

　　1、洪水預報系統規(guī)劃

　�。�1）信息采集系統：下墊面信息、多譜勒雷達信息、降雨信息、河道實時水情信息等的采集。

　　（2）數據庫：建立上述信息管理的數據庫

　�。�3）預報模型：開發(fā)適應海河流域各水系現狀特性的水文、水力學預報模型

　　2、防洪調度系統規(guī)劃

　　海河流域已形成了由水庫、堤防、蓄滯洪區(qū)、分洪道（減河）、水閘等工程組成的較為完備的防洪工程體系，可有效地調控各種來源、不同類型的洪水，防洪工程調度系統的建立將使工程系統的功能得以進一步發(fā)揮。

　�。�1）工程實時工情GIS系統：工程設計信息、工程調度原則、工程實時工況

　�。�2）開發(fā)防洪工程調度模型，建立防洪工程實時調度系統

　　3、防洪調度決策支持（會商）系統

　　在上述預報系統和調度系統的基礎上考慮以下內容，建立防洪決策支持系統。

　�。�3）不同防洪調度方案下的洪水風險分析及方案比選方法

　�。�4）專家防洪經驗集成

　　（5）防洪決策方案生成模型

　�。�6）防洪方案（或預案）的虛擬現實系統

　　八、洪水風險區(qū)管理規(guī)劃

　　洪泛風險管理側重于規(guī)范人的防洪行為、洪水風險區(qū)內的開發(fā)行為和減輕或緩解洪水災害發(fā)生后的影響，洪水風險區(qū)管理措施的制定首先需對洪水風險開展評價。

　　1、洪水風險區(qū)劃

　　洪水風險區(qū)劃有三個層次：頻率區(qū)劃、危險度區(qū)劃和風險區(qū)劃。這三種區(qū)劃都可以通過風險圖的方式表現。

　　（1）頻率區(qū)劃：計算不同頻率洪水的淹沒情況，基本上按5年、10年、20年、50年、100年、200年、500年洪水淹沒范圍進行區(qū)劃

　�。�2）危險度區(qū)劃：根據洪水水深、流速到達時間等特征，在頻率區(qū)劃的基礎上進行危險度區(qū)劃

　�。�3）風險區(qū)劃：考慮風險區(qū)社會經濟情況，在上述區(qū)劃的基礎上，計算各風險單元（例如每km²）的期望損失，以期望損失量級為指標進行風險區(qū)劃

　　2、潰壩洪水風險區(qū)劃

　　3、洪水風險-效益評估

　�。�1）建立流域、區(qū)域、城市等不同級別的洪澇災害風險評估模型，評價近50年來（自1949年起）不同歷史時期（大致以10年期劃分）、現狀及未來（2010年、2020年、2030年）的洪澇災害風險（社會影響、經濟損失和環(huán)境影響）

　�。�2）評價防洪措施的效益及洪水的生態(tài)環(huán)境效益

　　4、蓄滯洪區(qū)改造與移民

　�。�1）蓄滯洪區(qū)的歷史與現狀

　　（2）蓄滯洪區(qū)社會經濟發(fā)展趨勢

　�。�3）蓄滯洪區(qū)面臨的兩大問題——人口與可持續(xù)發(fā)展

　　（4）未來蓄滯洪區(qū)的基本模式：人口稀少化——部分以濕地修復為主，部分轉化為集約化經營

　　（5）蓄滯洪區(qū)改造規(guī)劃：濕地修復型、集約化經營型蓄滯洪區(qū)的論證與認定；區(qū)內及周邊地區(qū)社會經濟發(fā)展及城鎮(zhèn)化趨勢預測；蓄滯洪區(qū)開發(fā)式移民方式與移民規(guī)劃；濕地修復型蓄滯洪區(qū)規(guī)劃；規(guī)�；�經營型蓄滯洪區(qū)規(guī)劃；改造資金籌集辦法；改造后蓄滯洪區(qū)的虛擬現實系統

　　5、北方地區(qū)洪水資源利用風險調度系統

　　（1）水庫洪水資源利用風險調度系統

　�。�2）蓄滯洪區(qū)洪水資源利用風險調度系統

　�。�3）平原洪水資源利用風險調度系統

　　6、巨災仿真與預案

　　巨災指類似于1954年洪水、或大型水庫、重點防洪區(qū)堤防意外 潰決，災害損失在1000億元量級的洪水災害。巨災仿真與預案包括以下內容。

　　（1）洪水自然特征仿真

　�。�2）洪水災害仿真

　　（3）應急管理、救援仿真

　�。�4）警報、避難系統方案與相應的建設

　�。�5）保安、防疫措施預案

　�。�6）災后恢復重建方案

　　（7）災后救濟資金籌措和準備

　　7、空地獲取與濕地修復規(guī)劃

　　在對洪澇特征、風險分析、城市化發(fā)展和人口遷移趨勢分析的基礎上，制定適合社會經濟發(fā)展水平的分階段洪水風險區(qū)空地獲取和濕地修復規(guī)劃。

　　1998年洪水后，長江流域遵照“32字”方針，先在沿江開始實施移民、空地獲取和濕地修復措施，從執(zhí)行的結果看，存在前期論證不甚充分、規(guī)模偏大、倉促和善后措施不配套等問題。

　　由20世紀90年代以來的水災統計資料看，澇災在水災損失中所占的比例呈增長趨勢，這一特點在南方流域中下游平原地區(qū)和城市表現得尤為突出。1998年長江流域水災中澇災面積為9000余萬畝，河道洪水淹沒面積約300萬畝，澇災的損失約為河道洪水災害損失的5倍以上，與之對比，1954年洪水的決口淹沒耕地2505萬畝，單純由內澇造成的災害面積為1545萬畝。1991年江淮水災和1999年太湖流域水災也都是澇災大于洪災。

　　澇災態(tài)勢日趨惡化的成因主要有兩個方面，其一，平原地區(qū)天然水面嚴重萎縮，原有水面被大量圍墾，成為低洼易澇耕地。1950年代長江流域中下游平原地區(qū)內湖天然水面面積約占圩垸面積19%，目前已萎縮到5%左右，蓄澇能力減少75%，雖然修建了大量的排澇設施，仍不抵因蓄澇區(qū)減少所增加的澇水量，加之平原區(qū)積澇之時多處于河道水位較高的汛期，一方面自流排澇困難，甚至可能出現河道洪水倒灌的情況而被迫關閉排澇涵閘，另一方面為緩解河道防洪壓力，有時會強制性地停用機排設施，形成“關門淹”的局勢。這種情況在各流域普遍存在。其二，隨著城市化進程，城市向周邊地區(qū)高速擴張，這些地區(qū)又往往是低洼地帶，城市不透水面積的增加，導致地表積澇水量增多，加之在城市發(fā)展過程中對澇水問題往往缺乏足夠的認識，排澇通道和滯蓄雨水設施不充分，而造成一旦發(fā)生較強的降雨出現嚴重內澇的情況。

　　由于存在內水與外水的沖突和防洪與排澇的矛盾，對于農業(yè)地區(qū)最有效的治澇措施是恢復部分天然水面和濕地。據長江流域水利委員會分析，若要有效地緩解長江中下游平原地區(qū)的內澇問題，內湖凈水面面積應在10%以上，即需恢復3000~4000km²的水面。南方其他流域和城市同樣面臨這樣的需求。

　　8、防洪知識宣傳、教育與防洪演習規(guī)劃