摘要：淤地壩建設在治理黃土高原水土流失、促進西部生態(tài)恢復和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。當前又面臨前所未有的發(fā)展機遇。為應對大規(guī)模淤地壩建設，主要從三個方面加強和完善：一是落實以項目法人責任制為核心的“三項制度”；二是加強基層人員的培訓，提高業(yè)務素質(zhì)和科學管理水平；三是抓緊制定與大規(guī)模淤地壩建設相適應的相關(guān)政策和配套法規(guī)，以保證項目的順利實施

　　關(guān)鍵詞：黃土高原 淤地壩建設 施工隊伍

　　一、淤地壩工程建設簡況

　　在黃土高原多年的治理水土流失實踐中，一條成功的經(jīng)驗是：以小流域為單元，在綜合治理的基礎上，加強溝道工程建設，尤其以治溝骨干工程為支撐，積極探索和開展小流域溝道壩系工程建設，全面提高治理水平。

　　治溝骨干工程，即在小流域壩系中起骨干作用的淤地壩，它是在嚴重水土流失區(qū)坡面治理的基礎上，為加強綜合治理、提高溝道抗洪能力、減少水毀災害而在支毛溝中興建的控制性緩洪攔泥淤地工程。工程建設項目于1985年經(jīng)國家計委計土〔1985〕1225號文批復，列入基建計劃，作為小型項目管理，于1986年投入試點建設。截至2000年，15年間共安排興建骨干壩1436座（其中新建1046座，加固配套390座），1152座經(jīng)驗收合格交付使用。

　　二、淤地壩工程建設面臨的新機遇

　　在黃土高原地區(qū)，淤地壩工程以其顯著的攔蓄、淤地、增產(chǎn)作用深受農(nóng)民群眾歡迎，尤其是自80年代中期利用國家有限資金興建骨干淤地壩工程后，提高了建設標準，規(guī)范了建設程序，又加強了科學研究，工程發(fā)揮了應有的骨干作用，鞏固了眾多中小型淤地壩建設成果，使治黃成效大大提高。

　　1.近期實施概況

　　近年來，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，國家加快了黃土高原水土保持生態(tài)建設的步伐，投資力度增大，建設規(guī)模逐年增大。從1998年以來，每年治溝骨干工程建設數(shù)量都在100座以上。根據(jù)單壩國家補助投資分析，在單壩建設規(guī)模不變情況下，國家補助部分由“八五”期間的16.34萬元增加到“九五”期間的32.38萬元，翻了一番，增長幅度較大。2000年以后，又進行了重點支流項目區(qū)及示范區(qū)建設，除骨干壩建設外，還增加了中小型淤地壩建設，已安排建設1040座。

　　2.規(guī)劃發(fā)展建設前景

　　2002年7月，國務院批復了《黃河近期重點治理開發(fā)規(guī)劃》，確定了黃土高原水土保持生態(tài)建設的基本思路、總體布局、目標及重點措施等。2003年初，黃土高原地區(qū)淤地壩壩系建設被水利部列為年內(nèi)爭取啟動實施的三大“亮點”工程之一。根據(jù)水利部黃河水利委員會新近組織編制的《黃河流域黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩建設規(guī)劃》，到2010年，在黃土高原地區(qū)建設淤地壩6萬座（骨干壩1萬座，中小壩5萬座），近期至2005年建設1.84萬座（骨干壩4200座，中小壩1.42萬座）。

　　大規(guī)模的淤地壩建設，持續(xù)的高投入，必將給黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設事業(yè)帶來巨大的發(fā)展機遇，國家對淤地壩建設等各方面的工作也將提出更新更高的要求。

　　三、抓好開局，努力工作，迎接新挑戰(zhàn)

　　和過去相比，大規(guī)模的淤地壩建設不單單是建設任務的增加，建設環(huán)境也大不相同，國家已在基本建設項目中全面推行“三制”。依據(jù)多年來黃土高原淤地壩建設的情況來看，在建設與管理等方面確實存在一些不盡如人意的現(xiàn)象，應研究對策措施以滿足項目建設的需要。

　　1.抓住關(guān)鍵，積極推行項目法人責任制

　　長期以來，黃土高原地區(qū)的水土保持工程建設資金投入的標準普遍偏低，按照工程全額需要，各級的投入比例一直是一個困擾工程建設的主要問題，加之多層次行政審批、管理，沒有哪個主體對投資風險責任負責，投資控制和項目管理難度很大。盡管在目前條件下推行項目法人責任制困難還很大，但為適應大規(guī)模淤地壩建設的需要，必須轉(zhuǎn)變觀念，全力創(chuàng)造條件，推動這一核心制度的實施。淤地壩建設是以支流為骨干，以縣為單位，以小流域為單元進行的，根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》，流域機構(gòu)行業(yè)主管部門和市、縣級水行政主管部門可以負責組建項目法人，要按照政事或政企分開的原則，徹底摒棄過去那種政事、政企不分，各種職責集于一身的管理模式。應由組建的項目法人對淤地壩工程的建設、管理、經(jīng)營負全面責任。工程參建各方必須嚴格按照合同從事工程建設，全面落實各自的責任與權(quán)利，加強質(zhì)量管理，使淤地壩建設項目的管理逐步走上按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行建設管理的軌道。

　　2.著力提高淤地壩工程建設監(jiān)理水平

　　今后大規(guī)模的淤地壩建設，給水土保持行業(yè)監(jiān)理帶來了巨大的市場需求和發(fā)展機遇。根據(jù)目前情況，監(jiān)理需要在以下方面進行完善：一是監(jiān)理隊伍需要擴大和加強。尤其是流域機構(gòu)所屬的監(jiān)理單位，應利用現(xiàn)有的優(yōu)勢發(fā)展壯大，提高競爭力，滿足骨干壩建設監(jiān)理的需要；大量的中小型淤地壩需要地方監(jiān)理隊伍監(jiān)理，完善和加強地方監(jiān)理隊伍必要而緊迫。二是根據(jù)淤地壩工程的特點加強專業(yè)人員配置。淤地壩項目不同于其他水土保持措施項目，淤地壩工程對專業(yè)的要求較強，尤其是骨干壩，不具備水工專業(yè)基礎知識是很難完成工程監(jiān)理任務的。三是規(guī)范淤地壩工程監(jiān)理行為，提高監(jiān)理質(zhì)量。根據(jù)淤地壩項目面廣量大、布局分散的特點，近年來采取的以巡視監(jiān)理為主的方式，難以保證淤地壩建設質(zhì)量的要求，影響工程建設的健康發(fā)展。因為淤地壩工程投入資金量大、工程等級高、專業(yè)技術(shù)要求嚴格，一旦失事后果將非常嚴重。必須改革原有的監(jiān)理制度。

　　3.逐步探索并試行淤地壩工程招標投標制

　　近期在黃土高原淤地壩工程建設中大規(guī)模推行招標投標制的條件還不太成熟。一是過去十幾年的淤地壩工程建設中投入資金低而不穩(wěn)。一方面是國家補助標準低，另一方面是大多水土流失地區(qū)地方財政困難，匹配資金不到位。盡管改革開放后國力增強，近幾年國家提高了建設補助標準，但與建設的實際需要還有差距，項目招標在一定程度上還缺乏資金保障。二是由于投入低而不穩(wěn)，建設項目時有時無，一方面在基層縣（旗）一級，形不成像樣的專業(yè)化、正規(guī)化施工隊伍，缺乏適應工程建設施工的建筑市場條件；另一方面，在一些大中城市雖有實力雄厚的專業(yè)化、正規(guī)化施工隊伍，但淤地壩建設項目小型多樣、投入資金偏少、利潤低，有能力承擔的施工隊伍又不愿做。

　　因此，筆者認為，當前要推行工程招標投標制，應營造適當?shù)耐獠織l件，一方面隨著國家投入力度的不斷增加，在招標的建設資金方面條件會逐步具備。另一方面，在今后建設中要創(chuàng)造條件加強基層專業(yè)化、正規(guī)化施工隊伍建設，積極引導，發(fā)展壯大招標投標建設市場，根據(jù)條件逐步實施。當前應對投資重點項目，如骨干工程積極開展試點，取得經(jīng)驗后，逐步推行實施。

　　4.加強專業(yè)技術(shù)培訓提高管理水平

　　多年來，黃土高原地區(qū)的小型淤地壩建設由群眾自發(fā)興建，治溝骨干工程建設也一直是“僧多粥少”，除少數(shù)重點縣外，大部分市縣項目時有時無，加之大都是在山大溝深、地域偏遠，經(jīng)濟相對落后的地方。許多地方技術(shù)力量薄弱、人才奇缺是一個普遍的問題，業(yè)務管理人員因項目少得不到鍛煉，管理水平和業(yè)務素質(zhì)低下，尤其是具備水工專業(yè)素質(zhì)的技術(shù)人員、懂現(xiàn)代科學管理知識和政策法規(guī)的管理人員少之又少，的確難以應對大規(guī)模建設的需要。因此，重點對縣級業(yè)務主管部門加強人員培訓和提高，是淤地壩建設前期工作不可忽視的重要問題。

　　5.抓緊淤地壩項目相關(guān)政策和配套法規(guī)建設

　　淤地壩項目和其他基本建設項目不同，工程的建設離不開流域機構(gòu)的行業(yè)管理、協(xié)調(diào)與指導；工程建成后的運行管護，離不開地方政府及其業(yè)務主管部門和當?shù)厥芤嫒罕姷膮⑴c，有著項目自身的特殊性和復雜性。項目的順利實施，需要在一定的制度安排下通過某種互動的約束機制借助各方力量來實現(xiàn)。如果沒有地方政府制定相關(guān)政策法規(guī)優(yōu)化投資和建設環(huán)境，將增加項目建設和安全運行管理中的協(xié)調(diào)任務，甚至影響淤地壩建設和效益的長久發(fā)揮。因此，各級地方政府應及時研究制定和出臺淤地壩建設的有關(guān)政策和配套法規(guī)，如投資環(huán)境優(yōu)化政策、淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革政策、淤地壩運行管護政策等。流域機構(gòu)要制定相應的行業(yè)標準和技術(shù)規(guī)章，如淤地壩項目建設與管理實施辦法、建設管理單位組織結(jié)構(gòu)及內(nèi)部規(guī)章制度等。在制定有關(guān)政策和相關(guān)法規(guī)時，要努力克服傳統(tǒng)管理體制下形成的某些慣性的影響，應有一定的前瞻性和創(chuàng)新性，既要顧及現(xiàn)狀又要考慮適應今后的發(fā)展。