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我國城市規(guī)劃管理體制改革的若干重點(diǎn)

2008-11-24 14:59    【  【打印】【我要糾錯】

  1、現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體制的缺陷

  城市規(guī)劃學(xué)認(rèn)為:城市的財富蘊(yùn)藏在城市的空間結(jié)構(gòu)之中?臻g結(jié)構(gòu)不合理,就會導(dǎo)致財富的減少。這些財富是誰的?是人民的財富,歷史的財富,卻很有可能在我們手里化為泡影。反思我們目前城市規(guī)劃管理體制的現(xiàn)狀,確實(shí)存在著許多缺陷。為什么我國各地城市規(guī)劃的遺憾那么多?在城市化、全球化、工業(yè)化和市場化的浪潮中,規(guī)劃管理的不適應(yīng)性,集中表現(xiàn)在“三個缺位”上。

  一是省和地市(州)兩級政府對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職能缺位。按現(xiàn)行的管理體制,上級規(guī)劃管理部門根本就不可能對下級進(jìn)行有效監(jiān)督,這就使我們常處于無法可依、無規(guī)可循的處境之中。

  二是在城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施過程中,有效的事前、事中的監(jiān)督職能缺位。前面講的是對規(guī)劃的編制、審批和協(xié)調(diào)管理的監(jiān)督職能缺位,后面講的是在規(guī)劃的實(shí)施過程中,事前、事中的監(jiān)督職能缺位。按照規(guī)劃界流行的語言是:“各類違反《城市規(guī)劃法》的案例往往是報紙上登了、電視臺播了、上級領(lǐng)導(dǎo)批了,我們才知道!备鞯氐慕ㄔO(shè)廳、規(guī)劃局也是這樣,領(lǐng)導(dǎo)有批示了、群眾有反映了、電視臺都曝光了,具體規(guī)劃管理者還蒙在鼓里,基本上都是被動的。但是有一條不能忘記,其它的損失是可以彌補(bǔ)的,可生態(tài)資源、歷史文化資源一旦毀壞,就是不可再生的。所以,規(guī)劃管理必須要在事前、事中進(jìn)行監(jiān)督。這就像法院對犯人做出死刑判決,執(zhí)行了死刑的人還能復(fù)活嗎?歷史街區(qū)毀了,還能恢復(fù)原貌嗎?一切都?xì)缌。建設(shè)部在向中央領(lǐng)導(dǎo)匯報第四次城市工作會議時,有的領(lǐng)導(dǎo)就提出,是不是我國也像別的國家那樣,超過多少年以上建筑的拆遷,都得上報中央政府來批。美國就是這樣,50年以上的典型建筑、七、八十年以上的公共建筑的任何修復(fù)和改建,都要上報美國內(nèi)政部批準(zhǔn)。如美國加里福尼亞州一個叫卡梅爾的小城市,該城市有一座七十三年前建的教堂需要維修,維修資金由當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé),但建筑維修的所有細(xì)節(jié)都必須經(jīng)內(nèi)政部審批同意。美國采取的是聯(lián)邦體制,城市規(guī)劃按理應(yīng)由各地自行管理,但是美國的體制是三權(quán)鼎立,從中央政府到哪怕是只有2 500人口的小城市,都是三權(quán)鼎立,立法、司法和執(zhí)法三只螃蟹互相咬在那里,誰也不能動,中央政府的信息渠道十分暢通。我國則不同,下面是一只大老虎拼命往前沖,所以,必須實(shí)行事前、事中監(jiān)督,在不可再生的資源遭受破壞之前,如在建筑被拆除之前,要有“刀下留情”的審批制度,這與法院有死刑復(fù)核制度一樣。事關(guān)古建筑、歷史文化建筑、歷史街區(qū)、風(fēng)景資源的建設(shè)行為,都必須進(jìn)行事前、事中審查。

  三是對“長官意志”、“亂指揮”制約的缺位,F(xiàn)在,各地對編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的積極性很高,并實(shí)施了輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督、專家監(jiān)督、上級監(jiān)督、人大監(jiān)督,但對監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)的規(guī)劃上的問題該由誰來負(fù)責(zé)呢?現(xiàn)狀往往是沒人負(fù)責(zé),亂拍板造成重大損失也沒有責(zé)任追究制度,結(jié)果卻可能是規(guī)劃局當(dāng)替死鬼。如果城市規(guī)劃局拒絕省里的監(jiān)督(城市規(guī)劃局局長大多有這種心態(tài)),一旦出了問題,自己則承擔(dān)全部責(zé)任包括刑事責(zé)任。他們沒有想到這一系列的監(jiān)督都是保護(hù)自己的。規(guī)劃界有一句名言:“規(guī)劃是向權(quán)力闡述真理”。規(guī)劃的實(shí)際決定權(quán)掌握在書記、市長手中,他們認(rèn)為應(yīng)在這兒建個什么標(biāo)志性建筑,那里要架設(shè)一條高架路,規(guī)劃局長往往“胳膊扭不過大腿”,又沒有建立制度去保護(hù)自身合法權(quán)益,那怎么樣才可能向權(quán)力闡述真理?真理和權(quán)力本身是不平等的,這是比較嚴(yán)重的問題,而且偏偏有一些長官意志表現(xiàn)得特別出格的城市領(lǐng)導(dǎo)人。如有一位市長到日本考察卻學(xué)了歪經(jīng),他看到東京銀座的景觀很漂亮,街道兩側(cè)沒有行道樹,回國后就要把城市道路兩側(cè)的行道樹都砍掉,歪到這樣的程度還了得嗎?所以,規(guī)劃必須建立法治體系。所謂法治,就是對權(quán)力的制約,這是法治的最終涵義,也是十六大提出的要求。如果規(guī)劃管理規(guī)則的建立和所有的改革措施不是為了監(jiān)督制約權(quán)力,那高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化對資源的破壞是不可挽回的,規(guī)劃局局長就是喊破嗓子都沒用。

  2、省級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革重點(diǎn)

  2.1建立省一級的規(guī)劃委員會

  建立省規(guī)劃委員會必須把握5個要點(diǎn):

  一是省和省會城市的規(guī)劃委員會不能合一。如是合一,就永遠(yuǎn)開不了會,辦公室設(shè)在建設(shè)廳也會被架空!冻鞘幸(guī)劃法》規(guī)定各級政府主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作,省域范圍內(nèi)由省政府負(fù)責(zé),所以省政府要有一個規(guī)劃委員會,這個委員會就是代表省政府對省域范圍的城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行審批監(jiān)督。而市規(guī)劃委員會則是管理市域范圍內(nèi)的規(guī)劃事務(wù),兩者不能混合。

  二是專家、學(xué)者在委員會中所占的比例一定要超過公務(wù)員。這一點(diǎn)很重要。如果行政人員比例很大,所導(dǎo)致的教訓(xùn)就是:既然規(guī)劃委員會以行政干部為主的,那么如何與省政府常務(wù)會議或省委常委會的決策功能錯位呢?正因?yàn)橐?guī)劃委員會是專家學(xué)者占了多數(shù),所以規(guī)劃審批管理必須通過規(guī)劃委員會,否則其功能是與省政府的常務(wù)會議沖突重疊的。

  三是規(guī)劃委員會的職能要從咨詢功能轉(zhuǎn)向預(yù)決策,最后向決策過渡。第一步先是預(yù)決策機(jī)構(gòu)。什么是預(yù)決策機(jī)構(gòu)?就是凡是在省域范圍內(nèi)重大規(guī)劃的編制、調(diào)整、修改、審批,必須經(jīng)過規(guī)劃委員會的預(yù)批準(zhǔn),然后報省委常委會、省政府常務(wù)會議審議決定,而一般的事項(xiàng),規(guī)劃委員會可自己決策。如在香港,一般的事項(xiàng)經(jīng)規(guī)劃委員會決策后,直接報特首簽字批準(zhǔn)。大事預(yù)決策,小事決策,千萬不能把規(guī)劃委員會搞成咨詢機(jī)構(gòu)。

  四是規(guī)劃委員會應(yīng)下設(shè)專家委員會。因?yàn)橐?guī)劃專家的種類很多,如風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化街區(qū)保護(hù)等對資源保護(hù)類的專家,城鎮(zhèn)體系、宏觀調(diào)控類的專家等等。同時要充分吸收人大、政協(xié)的專家。這樣,省建設(shè)廳就掌握了規(guī)劃委員會運(yùn)作的調(diào)控權(quán)。

  五是對下級規(guī)劃委員會的糾紛進(jìn)行仲裁。這樣逐步地形成機(jī)制后,就可以部分解決缺位問題。

  2.2在各類規(guī)劃中明確對各種不可再生資源的強(qiáng)制性保護(hù)

  明確對不可再生資源的強(qiáng)制性保護(hù),是規(guī)劃體系改革中的重要內(nèi)容。包括風(fēng)景名勝類資源、歷史文化街區(qū)類資源、文化名鎮(zhèn)(村)、重大工程建設(shè)導(dǎo)致的土地資源增值資源、生態(tài)環(huán)境資源等,這是任何一級規(guī)劃都必須明確的強(qiáng)制性保護(hù)內(nèi)容。另一方面,綠線管制管生態(tài),藍(lán)線管制管水系,紫線管制管歷史文化,黃線管制管重大的基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的土地增值效應(yīng)和生產(chǎn)力的布局,這“四線”管理非常重要。以往規(guī)劃部門只管了一條紅線,太片面了。省一級應(yīng)該強(qiáng)調(diào)省域內(nèi)不可再生的各類資源的強(qiáng)制性保護(hù),離開了強(qiáng)制性保護(hù)就是無的放矢。政府行政保護(hù)的能力也不能像胡椒面一樣隨便撒。

  2.3健全省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃管理

  每個省都已編制完成了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,但如何落實(shí)?一是省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是《城市規(guī)劃法》、國務(wù)院[2002]13號文以及最近中央下發(fā)的一系列關(guān)于開發(fā)區(qū)、土地管理等文件中都明確要求的,國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的講話中也突出強(qiáng)調(diào)的,所以其法律地位已經(jīng)具備。二是實(shí)行“一書兩證”的制度。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),按城市總體規(guī)劃和控規(guī)核發(fā)“一書兩證”;在城市規(guī)劃區(qū)外,則應(yīng)按城鎮(zhèn)體系規(guī)劃核發(fā)“一書兩證”。規(guī)劃管理可以延伸到規(guī)劃區(qū)范圍以外,所以“一書兩證”要走出去,走出規(guī)劃區(qū)以外,這一點(diǎn)已經(jīng)很明確了。九部委關(guān)于貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》的文件明確要求,違反的要糾正,未建立的要重建。三是做好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃本身的完善工作。城市總體規(guī)劃五年一反思,城鎮(zhèn)體系規(guī)劃起碼也應(yīng)五年一反思,一充實(shí)。目前各省的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制質(zhì)量參差不齊,有的相當(dāng)好,有的很糟糕,所以,省建設(shè)廳要參照編制得比較完善的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來及時修編。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃必須體現(xiàn)不可再生資源強(qiáng)制性保護(hù)的內(nèi)容,體現(xiàn)生產(chǎn)力的布局,不然就是廢紙一張。規(guī)劃司要提供幾個城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制較為規(guī)范的樣本,各省根據(jù)這些樣本進(jìn)一步深化、修改,從而提高可操作性,提高覆蓋率。四是強(qiáng)化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃管理中的協(xié)調(diào)職能。因?yàn)橛辛顺擎?zhèn)體系規(guī)劃,協(xié)調(diào)的地位就已經(jīng)確立。在整個省域范圍內(nèi),以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為藍(lán)本,協(xié)調(diào)各方按照藍(lán)本進(jìn)行規(guī)劃建設(shè),特別是重大工程的建設(shè)。如“西氣東輸”工程江蘇段的布局走向,由于當(dāng)時沒有依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來選址,江蘇省建設(shè)廳報告了建設(shè)部,建設(shè)部發(fā)文要求必須按省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整修改。各類建設(shè)項(xiàng)目布局與城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃發(fā)生沖突的,必須按照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來實(shí)施。如果確有更高明的選址方案,也必須按程序先調(diào)整城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

  2.4建立省級下派規(guī)劃師制度

  國務(wù)院[2002]13號文件、《城市規(guī)劃法》的修改以及已經(jīng)上報國務(wù)院的第四次全國城市工作會議的文件中都明確了這一點(diǎn)。比較美國與英、德、法等歐洲國家,它們同樣經(jīng)歷了城市化,同樣經(jīng)歷了小汽車的時代,但是英、德、法沒有出現(xiàn)郊區(qū)化的蔓延,而美國卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的郊區(qū)化蔓延。郊區(qū)化的過度蔓延帶來了三大成本的居高不下:一是生態(tài)成本,環(huán)境污染嚴(yán)重;二是經(jīng)濟(jì)成本,基礎(chǔ)設(shè)施投入是緊湊型城市投入的3~7倍,基礎(chǔ)設(shè)施分散型的投資量大大增加;三是社會成本,工作和居住地的遠(yuǎn)離,任何事情都得用車,美國人平均每人每天在車上的時間是2~3小時,這是一個巨大損失。再加上,社會不同階層分開居住,貧富差距和沖突越演越烈。除此之外,郊區(qū)化的失控還極易引發(fā)能源危機(jī)。美國人口是我們的零頭,而能源儲藏量卻比我國高幾十倍,人均能源占有量巨大,但他們?nèi)匀惶岢隽司髟鲩L的理念,這從另一方面也說明以前是愚笨增長,現(xiàn)在聰明起來了,提出解決郊區(qū)化蔓延的問題。為什么在同樣的西方規(guī)劃制度下,英國、德國、法國沒有出現(xiàn)城市郊區(qū)化蔓延呢?因?yàn)橛ⅰ⒌、法等國都有上級向下級派駐規(guī)劃師的制度。國家向各城市派駐規(guī)劃師,工資由國家來發(fā),城市的各項(xiàng)建設(shè)必須先經(jīng)派駐的國家規(guī)劃師簽字同意后,才能上報市長審批。派駐規(guī)劃師與城市規(guī)劃局互相結(jié)合、互相支援,規(guī)劃局的工作也好做了,也在無形中抬高了規(guī)劃局的地位。正因?yàn)橛辛诉@套制度,英、德、法等國家的古建筑和歷史街區(qū)保護(hù)得很好,城市也沒有蔓延擴(kuò)張。同時通過跳出老城建新鎮(zhèn)的辦法來有機(jī)疏散老城區(qū)。我們要學(xué)習(xí)英、德、法的派駐規(guī)劃師制度,但不能一竿子插到底,建設(shè)部只向省和省會城市下派規(guī)劃師,其它城市由省建設(shè)廳負(fù)責(zé)落實(shí),這樣就把兩級政府的關(guān)系和責(zé)任界定得非常清楚。這樣一來,城市規(guī)劃局的底氣就足了,等于派了高級規(guī)劃官員幫助其擴(kuò)張權(quán)力,幫助它一起向權(quán)力闡述真理,出了問題共同分擔(dān)責(zé)任,相當(dāng)于為城市規(guī)劃局撐起了一把“保護(hù)傘”。建設(shè)部正在將四川省作為派駐規(guī)劃師的試點(diǎn)。

  2.5明確重點(diǎn)鎮(zhèn)并出臺扶持政策

  今明兩年村鎮(zhèn)工作的重點(diǎn)是明確重點(diǎn)鎮(zhèn)和出臺扶持政策,同時還要評選和保護(hù)歷史文化名鎮(zhèn)、名村。重點(diǎn)鎮(zhèn)的確定由建設(shè)部牽頭,5個部委共同進(jìn)行。這一次重點(diǎn)鎮(zhèn)的評選打破了單純由地方申報的傳統(tǒng)做法,而是采用客觀測評與地方意見相結(jié)合的方法,應(yīng)用“全國小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿ρ芯俊庇?jì)算機(jī)模型,結(jié)合國務(wù)院批復(fù)的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的中心鎮(zhèn)和各省已正式確定的重點(diǎn)鎮(zhèn),初步提出了第一批全國重點(diǎn)鎮(zhèn)名單(約2 000個左右)。針對這些重點(diǎn)鎮(zhèn),每年都要出臺相應(yīng)的扶持政策。對被評為全國歷史文化名鎮(zhèn)的城鎮(zhèn),將享受全國重點(diǎn)鎮(zhèn)的待遇并實(shí)行動態(tài)管理,如果保護(hù)得不好,將取消其全國歷史文化名鎮(zhèn)的稱號。

  2.6建立風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)

  從2003年10月1日起,將首先在10個城市進(jìn)行試點(diǎn),然后在全國推廣。這是一件于國、于民都有利的好事,各省都要大力支持,并在數(shù)據(jù)采樣方面予以協(xié)助,從而充分形成合力,共同管理保護(hù)好風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城。由國家統(tǒng)一建立風(fēng)景名勝區(qū)和歷史文化名城動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)比地方單獨(dú)建立的,權(quán)威性要高得多,成本要低得多,效率要高得多。

  3、市級規(guī)劃管理工作改革的重點(diǎn)

  3.1實(shí)行近期建設(shè)規(guī)劃

  規(guī)劃體系可分為空間軸和時間軸?臻g軸一直以總體規(guī)劃為龍頭,控規(guī)為基礎(chǔ),分區(qū)規(guī)劃、遠(yuǎn)景規(guī)劃等為補(bǔ)充;時間軸中的總體規(guī)劃的期限是20年,控規(guī)是近期的,20年和近期中的一個斷檔,必須由近期建設(shè)規(guī)劃來充填,5年為期進(jìn)行修編。所以,近期建設(shè)規(guī)劃主要是把空間軸的規(guī)劃管理序列化,保證時間軸規(guī)劃管理的連續(xù)性,從而使整個規(guī)劃管理體制合理化。近期建設(shè)規(guī)劃的作用:

  一是可以強(qiáng)化規(guī)劃的可實(shí)施性。沒有近期建設(shè)規(guī)劃作為補(bǔ)充,城市規(guī)劃很容易兩頭落空,總規(guī)和控規(guī)成為兩張皮,規(guī)劃可操作性不強(qiáng),長官意志會起很大作用。所以,通過近期建設(shè)規(guī)劃的編制,既可以解決依據(jù)總規(guī)管理太粗、編制時間太長、需要調(diào)整的地方太多卻又不知調(diào)整什么的問題,又可以解決控規(guī)太近期化、太細(xì),要求修改的東西太多的問題。而且控規(guī)直接以總規(guī)為依據(jù)也有問題,在時間軸上跨度過大。

  二是強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)性。因?yàn)橹挥薪谝?guī)劃可以與當(dāng)?shù)氐膰窠?jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào),期限都是5年,可以把發(fā)展計(jì)劃落實(shí)到空間上,也能與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào),與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相關(guān)的其它專業(yè)規(guī)劃如水利、交通等規(guī)劃相銜接。這些規(guī)劃在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中變化速度都很快,不可預(yù)見因素眾多,而城市總體規(guī)劃期限是20年,跟不上它們的變化,所以,必須通過近期建設(shè)規(guī)劃來順應(yīng)變化,以變應(yīng)變,把合理的內(nèi)容吸收到近期建設(shè)規(guī)劃中來,變成具體可以操作的內(nèi)容,對其它規(guī)劃進(jìn)一步制約協(xié)調(diào),這就把整個規(guī)劃體系完善起來了,突出了城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合性和協(xié)調(diào)全面的功能。

  三是完善了城鄉(xiāng)規(guī)劃對市場缺陷的彌補(bǔ)功能。城市規(guī)劃是一種中觀和微觀相結(jié)合的政府調(diào)控手段。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,政府不再擁有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期傳統(tǒng)的調(diào)控手段,凡是計(jì)劃審批的,都要向市場和企業(yè)下放。但在完善市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級政府彌補(bǔ)市場不足、平衡市場力量的主要手段。所以,開展城市經(jīng)營,必須與城鄉(xiāng)規(guī)劃匹配。市場力量就像火車頭,是動力,規(guī)劃就像鋼軌,火車動力越強(qiáng)、速度越快,軌道就要越精密,剛度就要越高,否則將會翻車。所以,市場力量很強(qiáng),但規(guī)劃不足,就要出大問題。具體來說,從項(xiàng)目的審批看,原來是超過一定額度的投資項(xiàng)目要報中央批,額度以下的投資項(xiàng)目報省里批準(zhǔn),現(xiàn)在都下放給企業(yè)了。政府對項(xiàng)目的審批將會簡化到只是對土地承載力的許可、環(huán)境容量的許可和土地空間資源配置的許可,這就落到城鄉(xiāng)規(guī)劃上了;從時間上來看,通過對近期建設(shè)規(guī)劃的有效安排,就能有效地防止突擊上項(xiàng)目,上長官意志的“形象工程”,上那些破壞資源的“砍頭”工程。

  總之,近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)際上是城市宏觀發(fā)展的目標(biāo)與具體項(xiàng)目銜接的橋梁,是城市整體發(fā)展與局部建設(shè)之間的聯(lián)接器。所以,近期建設(shè)規(guī)劃從城鄉(xiāng)規(guī)劃體系來講是改革的重點(diǎn)之一。

  3.2推行城鄉(xiāng)規(guī)劃陽光工程

  山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃陽光工程的經(jīng)驗(yàn)很好。一是體現(xiàn)民主,以民主制約權(quán)力;二是通過輿論和向民眾公開來制約權(quán)力;三是用程序制約權(quán)力。通過民主、公開、程序來制約權(quán)力,城市規(guī)劃局的地位就提高了。對權(quán)力實(shí)施制約,可以大大提高對錯誤的修正能力。另一方面還可提高工作效率,因?yàn)殛柟夤こ痰膬?nèi)涵與深圳實(shí)施的法定圖則有密切的關(guān)系,只有把規(guī)劃不確定的內(nèi)容減少了,才可以公開,在公開的過程中修訂規(guī)劃中存在的錯誤,有利于規(guī)劃的法制化。所以,只要符合規(guī)劃條件的項(xiàng)目就可以備案式審批。如香港有些項(xiàng)目的審批是立等可取的,具體可分三類:一類是許可的,一類是限制的,一類是禁止的。建設(shè)項(xiàng)目只要屬許可范圍內(nèi)的,馬上就可以備案式審批;限制類的項(xiàng)目,需要經(jīng)過研究論證;禁止類項(xiàng)目,則沒有商討的余地,即使特首批了也不行,這就大大提高了規(guī)劃審批效率。通過控規(guī)公開,公眾對哪些項(xiàng)目不能建設(shè),哪些項(xiàng)目可以建設(shè)了解得一清二楚。規(guī)劃局對那些符合許可標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目審批是立等可取的,建設(shè)單位可以盡早開工,這樣的規(guī)劃就可以捕捉任何發(fā)展的機(jī)遇,這樣的規(guī)劃就具有高效率,領(lǐng)導(dǎo)和投資者必然也會滿意,同時也體現(xiàn)了公正公平。通過城市規(guī)劃布局,體現(xiàn)了近期與遠(yuǎn)期利益的公正,不同群體之間的公正,環(huán)境污染與生活舒適度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的公正。所以,陽光工程是很重要的。

  3.3提高控規(guī)覆蓋率和質(zhì)量

  陽光工程的基礎(chǔ)是控規(guī)的公開。城市總體規(guī)劃公開,實(shí)際上是形式主義,因?yàn)榭傄?guī)是發(fā)展戰(zhàn)略和策略,是陽春白雪,老百姓才不關(guān)注這些呢,他們關(guān)心具體的,影響自身周邊生活環(huán)境的問題,而控規(guī)的公開是實(shí)在的。控規(guī)的公開,首先要提高覆蓋率,現(xiàn)在控規(guī)的覆蓋率很低。有些城市控規(guī)編制的質(zhì)量也很差,有的只是找兩個剛畢業(yè)的大學(xué)生來編,編完后又隨時調(diào)整,自己折騰自己。在編制控規(guī)時,有些重要地段先要搞城市設(shè)計(jì),再把城市設(shè)計(jì)中有利的方面吸收到控規(guī)中,這樣編制的控規(guī)就比較合理,再通過法律程序,將控規(guī)變成地方法規(guī)。為什么總有人提出要求修改控規(guī)?因?yàn)榭匾?guī)直接涉及產(chǎn)權(quán)的界定,控規(guī)明確的容積率、綠化率就是錢?匾(guī)在美國就是法律,一旦頒布后,是誰都不能隨意修改和違反的。而我們的控規(guī)像是一根橡皮筋,這是我們規(guī)劃制度最大的缺陷。所以,控規(guī)的地位不提高,不科學(xué)化,不法制化,陽光工程、近期建設(shè)規(guī)劃方面的改革都會受到阻礙。前面講到規(guī)劃的遺憾,許多遺憾就是原來控規(guī)沒有編制好,規(guī)劃部門批準(zhǔn)建六層樓,建設(shè)單位卻建了十一層樓,而周圍老百姓和媒體并不知道規(guī)劃部門到底允許建設(shè)多少層,就無法監(jiān)督?匾(guī)制定后,要在每個小區(qū)公開。如香港每個小區(qū)都有小區(qū)周邊地塊的法定圖則公示欄,人人可以監(jiān)督。規(guī)劃局代表政府做解釋工作,也提高了規(guī)劃局的權(quán)威,F(xiàn)在,有些規(guī)劃局長很是好笑,聽說市里來了幾個投資大戶,規(guī)劃局長就溜走了,怕書記、市長要求其為幾個大戶審批土地容積率指標(biāo)。但他是“跑得了和尚跑不了廟”,逃不掉的,沒有控規(guī),責(zé)任都是你的。還有一個規(guī)劃局長說:“什么控規(guī),我不要,都在我腦子里”。這樣的規(guī)劃局長遲早要進(jìn)班房,一點(diǎn)也不冤。

  3.4統(tǒng)一上收市轄區(qū)、開發(fā)區(qū)、各類園區(qū)的規(guī)劃管理權(quán)力

  對市轄區(qū)和各類開發(fā)園的規(guī)劃管理,必須上收到市級規(guī)劃管理部門統(tǒng)一管理。哪個地方不統(tǒng)一上收的,報告建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司,由規(guī)劃司負(fù)責(zé)同志去做工作,做不通,就通報批評,并上報中紀(jì)委查處。20年前,我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)是“三為主”,即引進(jìn)外資為主、工業(yè)企業(yè)為主、產(chǎn)品出口為主。當(dāng)時的想法是對開發(fā)區(qū)實(shí)行查對隔離,以防止資本主義思想腐蝕我們?nèi)嗣袢罕,現(xiàn)在看來顯然是十分可笑的,F(xiàn)在,要把開發(fā)區(qū)、各類園區(qū)作為城市擴(kuò)展建設(shè)的有機(jī)組成部分,特別在大城市、特大城市要作為城市有機(jī)疏散的組成部分,作為城市的新區(qū)、新鎮(zhèn)來建設(shè)。如搞成單一的土地開發(fā)用途,不僅解決不了交通問題,而且還造成土地的極大浪費(fèi)。所以,必須通過規(guī)劃權(quán)力的上收才能做到這一條。對此,中央已三令五申,各地必須執(zhí)行。

  3.5嚴(yán)格執(zhí)行“一書兩證”制度

  “一書兩證”具有法定地位,而且實(shí)施已久,比較規(guī)范,現(xiàn)在要進(jìn)一步明確“一書兩證”的法律地位。尤其是選址意見書的地位,不能通過市長辦公會、五套班子聯(lián)席會議代替項(xiàng)目選址。“一書兩證”是規(guī)劃作為法律的一種表達(dá)形式,是制約權(quán)力的具體表現(xiàn)。

  3.6貫徹“四線”管理辦法

  建設(shè)部已出臺了《城市綠線管理辦法》,緊接著將出臺城市紫線、城市藍(lán)線和城市黃線管理辦法。黃線管理辦法比較復(fù)雜。對此,各地不要等,南京市早就開始試運(yùn)轉(zhuǎn)了!八木”管理是提高城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性的強(qiáng)有力保證。

  3.7建立市級規(guī)劃委員會

  要按照建立省規(guī)劃委員會的原則,市規(guī)劃委員會中的專家學(xué)者要多于市級公務(wù)員,并邀請省里的專家參加。市規(guī)劃委員會與下派的規(guī)劃師相結(jié)合,規(guī)劃的調(diào)控作用就會大大增強(qiáng),而不會成為領(lǐng)導(dǎo)決策的附庸。

  4、建設(shè)部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

  一是要研究整體的城市規(guī)劃管理體制改革。雖然以前研究過這方面的工作,但要繼續(xù)完善。研究中一定要強(qiáng)調(diào)多樣化、多路子、多階段,因?yàn)槲覈赜蜻|闊,發(fā)展水平不一樣,比如以深圳現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度,內(nèi)地一些地方再過20年也可能趕不上。所以,各地要先試,不要等。建設(shè)部出臺的政策都是全國性宜用的內(nèi)容。只有各地大膽試過后,我們才能總結(jié)提煉。

  二是要健全法制。應(yīng)在有法可依的前提下,切實(shí)做到違法必究。

  三是要完善總體規(guī)劃的審批,F(xiàn)在城市總體規(guī)劃審批周期太長,程序太復(fù)雜,我們正在調(diào)整之中。

  四是強(qiáng)化對省、市規(guī)劃部門工作的支持。

  五是加強(qiáng)培訓(xùn),加強(qiáng)交流,特別是針對市長進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃知識的教育。

  六是推動全面改革,提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位。

  七是建立全國范圍內(nèi)派駐規(guī)劃督查員或國家規(guī)劃師的規(guī)范。

  八是出臺城市建設(shè)的評價制度。有些城市對城市規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)投入不足,污水處理能力低,綠化率很低,下水管網(wǎng)、煤氣管網(wǎng)破舊。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,中組部在考察地方干部時是看不見的,但卻是與老百姓的生活密切相關(guān)的,必須納入城市建設(shè)的評價體系,以此來評價城市是帶病運(yùn)轉(zhuǎn)還是健康發(fā)展的,從而對書記、市長的政績做出客觀評價。再也不能由“形象工程”來片面決定書記、市長的升遷了。先給城市打分,再交給組織部門。

  5、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革必須處理好的幾個關(guān)系

  5.1處理好上下級政府之間的關(guān)系

  要合理劃分事權(quán),確定制度執(zhí)行中的相互關(guān)系,充分調(diào)動各級政府的積極性。現(xiàn)在不少同志有幾種擔(dān)心。就省廳的同志來說,一是擔(dān)心自身權(quán)威不夠。這要靠自己的工作做好了以后,再逐步建立權(quán)威,有所為才有地位。因?yàn)槌擎?zhèn)化涉及到方方面面的許多工作,十分復(fù)雜,應(yīng)該抓住規(guī)劃編制實(shí)施這個總龍頭來展開工作,才會得到各方面的認(rèn)可。二是擔(dān)心下面反對。實(shí)際上建立這套制度是相互強(qiáng)化和支持的,是對城市政府規(guī)劃工作的大力支持,下面應(yīng)該是歡迎的。三是擔(dān)心省領(lǐng)導(dǎo)不重視。這方面,建設(shè)部可以發(fā)揮作用,一方面支持你們的工作,另一方面也可向省里領(lǐng)導(dǎo)打招呼。同時第四次城市工作會議是一個機(jī)遇,可以提高領(lǐng)導(dǎo)對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重視程度。四是擔(dān)心如果真的管起來后,又管不過來。這就要發(fā)揮規(guī)劃委員會、專家委員會、派駐規(guī)劃師等幾個方面的作用,這都是我們的隊(duì)伍。

  就市規(guī)劃局而言,一是擔(dān)心省里亂干預(yù)。事實(shí)上,事權(quán)劃分是明確的,這個不要擔(dān)心。二是擔(dān)心改革后辦事麻煩,影響效率。實(shí)際上通過改革是要公開行政,而且把落腳點(diǎn)放在控規(guī)上,這樣就會提高辦事效率。三是擔(dān)心招商引資受阻。如果控規(guī)沒做好,就沒有準(zhǔn)備好迎接投資的機(jī)遇,控規(guī)做好了,就已經(jīng)為招商引資做好準(zhǔn)備。所以,這幾個擔(dān)心完全可以消除。

  5.2處理好相關(guān)部門與相關(guān)領(lǐng)域改革的關(guān)系

  城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革,不是可以單兵突進(jìn)地改革。一方面我們要遵循市場的規(guī)則,要以價值規(guī)律為載體;另一方面更要主動彌補(bǔ)市場的不足,集中精力管市場管不了的事情。因?yàn)椋阂皇鞘袌龉懿涣速Y源保護(hù),所以,我們通過制定紫線、藍(lán)線、綠線管制辦法,來保護(hù)資源。市場的動力是要占有、消耗或破壞資源,編制規(guī)劃就是為了保護(hù)某些不可再生的資源;二是市場管不了產(chǎn)權(quán)界定,我們通過控規(guī)來界定?匾(guī)中的容積率確定就是對土地產(chǎn)權(quán)的界定之一;三是市場解決不了空間的合理布局,就要通過城鄉(xiāng)規(guī)劃來解決;四是市場也解決不了“形象工程”過多過濫的問題,我們通過近期建設(shè)規(guī)劃和控規(guī)分別約束。所以,規(guī)劃與市場是互補(bǔ)的,同時要做好與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年發(fā)展計(jì)劃的協(xié)調(diào),與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào),與專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào),要把專業(yè)規(guī)劃中合理有用的內(nèi)容吸收到城鄉(xiāng)規(guī)劃中來,使城市規(guī)劃成為其它規(guī)劃的落腳點(diǎn)。如果城市規(guī)劃落實(shí)不到具體空間上,而讓其它專業(yè)規(guī)劃落實(shí)到空間,那整個城市規(guī)劃空間布局工作就被動了。我們要通過改革使城鄉(xiāng)規(guī)劃主動合理化,主動科學(xué)化,主動可操作化。

  5.3處理好改革措施與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的關(guān)系

  要以國務(wù)院[2002]13號文件、九部委文件、國務(wù)院關(guān)于開發(fā)區(qū)清理問題的文件、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等文件為依據(jù),大膽推進(jìn)改革。

  處理好這3個關(guān)系后,就可以積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的改革。

延伸閱讀:城市 規(guī)劃 管理
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