所謂土地利用配置，可以簡單地認為是為了達到一定的生態(tài)經(jīng)濟最優(yōu)目標，依據(jù)土地的特性，利用科學技術和管理手段。對區(qū)域一定數(shù)量的土地的利用結構、方向，在時空尺度上，分層次進行安排、設計、組合和布局，以提高土地利用效率和土地產(chǎn)出率，使土地生態(tài)系統(tǒng)維持相對平衡，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

　　就其過程而言，土地配置實質上是一個確定一整套的土地布局的技巧或活動，來達到一定特殊目標的過程， 或被認為是對適臺于特定土地利用目標的多種用地類型的合理選擇。這里布局的涵義，既是一個過程。也可以理解為土地利用配置的一種狀態(tài)，是一個由點、線、面、網(wǎng)組成的多層次、多類別、多部門、多項目交織的網(wǎng)絡結構。

　　因此，一個完整意義上的土地配置應包括土地利用的區(qū)域宏觀配置、地區(qū)（部門）配置和地點（宗地）配置。就土地屬性來看，作為一種資源，土地利用配置是區(qū)域多種土地利用類型的宏觀構成及其在國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)部門之間的組合；作為一種資產(chǎn)，它是土地產(chǎn)權在不同財產(chǎn)行為主體之問的分配；作為一種生產(chǎn)要索。在微觀層次上，它是土地與勞力、資本、技術等生產(chǎn)要素的比配投入。

　　“優(yōu)化”是一種相對于不合理的土地利用問題而存在的人類期望和目標。在土地資源有限供給的前提下，如何在時空上有效地把土地資源分配于不同的用途并與其他經(jīng)濟資源（人力、資金、技術）達到合理組合，以使這些資源生產(chǎn)出更多的為社會所需要的產(chǎn)品和提供更多的勞務，又不導致生態(tài)環(huán)境質量下降。這些任務和目標。只有通過土地利用優(yōu)化配置的途徑和手段，才能夠實現(xiàn)。

　　1 土地優(yōu)化配置的驅動力

　　1.1 發(fā)揮和建立土地資源優(yōu)勢的需要。

　　土地資源在適宜性上具有空間差異，然而除了不可利用土地之外，每一種土地資源的適宜方向便代表了一種優(yōu)勢，在地域優(yōu)化配置中要首先將它發(fā)揮出來。盡管土地資源位置固定，不能流動，但土地的質量和性能是可以改變的，例如可以通過調水工程改進干旱地區(qū)的水土匹配，可以通過交通條件的改善提高土地的區(qū)位度等。要通過土地利用的優(yōu)化配置使現(xiàn)有的土地資源優(yōu)勢發(fā)揮出來，揚長避短，主動創(chuàng)造新的土地利用優(yōu)勢。

　　1.2 既是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的必然要求，又是土地使用制度的不斷深化改革的必然結果。

　　土地資源的優(yōu)化配置方式必須減少計劃配置比例，增加市場配置比例。社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，要求土地資源必須以市場為基礎優(yōu)化配置。

　　市場經(jīng)濟就是要在政府的宏觀調控下使市場對資源配置起基礎作用， 土地不僅是資源更是資產(chǎn)和資本，其配置方式當然也要隨市場經(jīng)濟的發(fā)展而不斷改進，使有限的土地資源得以充分的利用，發(fā)揮其最大效益。

　　土地資源優(yōu)化配置對于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和社會主義市場經(jīng)濟體制的開發(fā)及完善都具有重要的意義。一是有利于實現(xiàn)盤活國有土地資產(chǎn)。二是有利于增強國家經(jīng)濟實力。三是有利于企業(yè)間公平競爭。四是有利于建立企業(yè)法人財產(chǎn)制度。

　　1.3 土地外向開放，發(fā)展外向型經(jīng)濟的需要。

　　隨著國家宏觀戰(zhàn)略，土地外向開放步伐的加快，再繼續(xù)靠那種粗放的、低廉的方式和優(yōu)惠是很難吸引外商，也不能提高外向型經(jīng)濟的質量。今后在外向型經(jīng)濟的發(fā)展中土地使用和參與一定要講效益、講核算，靠土地的不斷增值來吸引更多的外資和外企。

　　1.4 環(huán)境保護和生態(tài)建設的需要。

　　土地與生態(tài)環(huán)境密切相關，過去人們在開發(fā)利用過程中改變了土地覆蓋、向土地排入污染物質，從而一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展要求，土地利用在支持經(jīng)濟發(fā)展的同時要擔當保護和改善生態(tài)環(huán)境的歷史重任，而其中土地優(yōu)化配置可以說是這項系統(tǒng)工程的“先行官”，要通過優(yōu)化配置形成良好的地域土地生態(tài)經(jīng)濟結構，為土地利用的良性循環(huán)創(chuàng)造條件。

　　1.5 為人地關系的協(xié)調創(chuàng)造條件的需要。

　　目前人口增長導致的人地關系惡化，除了加大人口控制力度之外，土地利用優(yōu)化配置是重要的方面。要通過土地利用分布的改變來引導人口分布，形成合理的人口流向，通過各類用地向西部人口稀疏地區(qū)的移動，開拓新的生存空間，改變人口過于集中于東部地區(qū)的局面，為實現(xiàn)人地關系地域系統(tǒng)的相互協(xié)調創(chuàng)造有利條件。

　　2 土地資源優(yōu)化配置的研究進展

　　從1987年《我們共同的未來》的發(fā)表到1992年世界環(huán)境與發(fā)展會議上《21世紀議程》的頒布，可持續(xù)發(fā)展的新思想逐漸被世界各國所接受，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用與管理，已成為新時期世界各國共同關注的目標。

　　近年來，在土地利用與環(huán)境變化、土地利用規(guī)劃模式、可持續(xù)土地利用評價方面開展了比較深入的研究。土地利用優(yōu)化配置，作為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和手段日益受到廣泛重視。

　　2.1 目前國外土地資源優(yōu)化配置主要研究領域包括：

　　（1）城市化、農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地優(yōu)化配置的機理研究；

　�。�2）濕地、廢棄地及居住地等特殊地段土地配置研究；

　　（3）農(nóng)作物、林業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、交通運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)用地優(yōu)化配置研究；

　�。�4）土地使用政策及其對土地利用配置的作用研究等。

　　由此可見，國外土地利用配置研究，具有范圍廣泛、注重深度探討、技術手段先進等特點。但是，從總體上來看，對于區(qū)域土地利用的整體性、層次性，以及土地利用配置動力機制研究，尚顯不夠。

　　2.2 我國從80年代后期以來，土地資源研究邁上了一個新臺階，進入了一個更加廣泛而深入的研究階段。

　　我國在土地利用及其配置研究方面呈現(xiàn)出如下的發(fā)展態(tài)勢：

　�。�1）基礎理論研究進一步加強，土地類型與土地評價、土地利用、土地利用規(guī)劃、土地利用系統(tǒng)工程，以及城鎮(zhèn)土地定級與估價研究等方面的專著不斷問世；

　�。�2）研究領域更加廣泛深入。已由原來比較狹窄的農(nóng)業(yè)土地利用研究轉入更為廣泛、實踐性更強的農(nóng)林復合與牧業(yè)用地、城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村住宅用地、旅游用地等土地利用研究領域；

　�。�3）土地利用優(yōu)化配置研究受到重視。并日顯活躍。具體表現(xiàn)在如下4個方面：

　　a 伴隨著城市土地有償使用制度深化改革，關于城市土地配置的市場化途徑、目標模式和區(qū)位配置原理等方面的研究取得了一系列成果；無論在理論上。還是在指導城市土地配置決策實踐上都有著重要的意義；

　　b 為適應區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標要求，以土地可持續(xù)利用為準則的土地配置系統(tǒng)分析及土地利用配置模式、可持續(xù)土地利用模型的研究蓬勃開展

　　c GIS支持區(qū)域土地利用調查、土地利用優(yōu)化決策的研究廣泛開展，并取得了顯著成效。

　　d 土地利用信息系統(tǒng)（LIS）的開發(fā)潛力與應用受到普遍重視。

　　3 土地優(yōu)化配置與可持續(xù)發(fā)展——土地優(yōu)化配置是順應可持續(xù)發(fā)展的要求

　　3.1 優(yōu)化配置是土地可持續(xù)利用的重要途徑

　　人類對土地資源利用過程的干預，可產(chǎn)生兩種完全相反的土地演替結果。一種是遵循自然生態(tài)規(guī)律，人類的干預與調控給系統(tǒng)輸入“負墑流”，促使土地利用系統(tǒng)朝著有序化方向發(fā)展，功能不斷增強，并能取得良好的經(jīng)濟效益，保持系統(tǒng)的持續(xù)性；另一種是違背自然生態(tài)規(guī)律，不合理的人類活動導致土地利用系統(tǒng)發(fā)生退化性演替，引起生態(tài)環(huán)境惡化、土地系統(tǒng)功能衰減，不僅經(jīng)濟上得不償失，而且難以保持系統(tǒng)發(fā)展的可持續(xù)性。

　　土地資源優(yōu)化配置，就是要在全面認識區(qū)域土地資源現(xiàn)狀構成、質量特點及存在問題的前提下，從分析區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略人手，著眼于土地供需狀況的系統(tǒng)分析，合理組織土地生產(chǎn)力分配與布局，并通過制定政策和措施規(guī)范人類活動行為、協(xié)調土地生產(chǎn)關系，以保持人地系統(tǒng)的協(xié)調運行和可持續(xù)發(fā)展，不斷提高土地生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)功能，獲取土地利用的最佳經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益。

　　具體包括：① 進行土地利用現(xiàn)狀結構、動態(tài)演化系統(tǒng)分析，掌握土地利用類型轉換及其動力機制與規(guī)律；② 開展區(qū)域土地質量綜合評價，鑒定土地適宜性等級結構。對比分析土地利用現(xiàn)狀與土地質量結構的對應匹配關系，確定土地利用調整對象，初步提出土地利用優(yōu)化配置的目標；③ 分析并預測區(qū)域土地利用需求狀況，尤其是區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)部門及重大項目的用地需求，根據(jù)需求研究供給方案，包括新辟、整理和內涵挖潛等多種途徑的可能性，在土地總量、土地質量及地域空間上分析供需適應狀況，初步提出平衡方案，劃定土地利用控制區(qū)；④ 宏觀與微觀結合 從區(qū)域 局域到部門聞，對用地平衡方案逐層落實，直到具體地塊的定性、定量和定位，并進行必要的地段土地生態(tài)設計，提出土地合理利用和土地用途管制措施。

　　總之，土地利用優(yōu)化配置，其根本的任務就在于尋求土地利用系統(tǒng)的結構效應，增強土地系統(tǒng)功能，促使土地資源在國民經(jīng)濟各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)、各部門的合理分配和集約利用，從而為區(qū)域土地資源在當代人之間及代際問的可持續(xù)利用奠定物質基礎。

　　3.2 可持續(xù)利用是土地優(yōu)化配置的基本準則

　　土地可持續(xù)利用是指有約束力的利用。土地資源的有限性、位置的固定性及其作用的不可替代性，決定了土地資源在人類社會生存與發(fā)展的歷史進程中的重要地位。過去受人類中心主義思想的影響，導致人們對土地資源毫無顧忌地占有和掠奪性利用，不僅造成資源的極大破壞和浪費，而且諸如耕地銳減、林地縮小、生態(tài)失衡、水土流失等土地利用問題日益嚴重，在有些地方甚至對人類進一步發(fā)展已構成威脅。因此，80年代末，全球可持續(xù)發(fā)展思想提出后，土地可持續(xù)利用的問題首先受到國際社會的普遍關注。

　　1990年召開了首次國際土地可持續(xù)利用系統(tǒng)研討會，并正式確認土地可持續(xù)利用思想。此后，1991年的“發(fā)展中國家可持續(xù)土地管理評價、1993年的”21世紀可持續(xù)土地管理“兩次國際學術討論會進一步提出可持續(xù)土地利用的明確概念及基本原則，并將土地可持續(xù)利用問題列為全球《21世紀議程》中的優(yōu)先項目，旨在響應這一新的發(fā)展觀念。

　　在我國，無論是全國和省級大的區(qū)域尺度，還是一個縣、鄉(xiāng)。甚至是村，土地利用優(yōu)化配置必須以土地可持續(xù)利用作為根本的目標和準則，其實質就是在一定的區(qū)域內，既滿足當代社會經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求，又不對人類未來的發(fā)展需求能力構成威脅，保證土地生產(chǎn)力的持續(xù)性。而土地利用可持續(xù)性可以認為是土地適宜性在時間上的擴展�？梢姡�按照土地適宜性進行科學的區(qū)域土地利用配置，是土地利用持續(xù)性原則的具體體現(xiàn)。

　　3.3 尋求土地利用的持續(xù)性是共同的目標

　　著眼于土地可持續(xù)利用的戰(zhàn)略高度，當今在強調土地利用方式的適宜性和最大限度地挖掘土地生產(chǎn)潛力，從而獲得最佳土地利用經(jīng)濟效果的同時，一個更為重要的目標，就是土地利用必須是可持續(xù)的，即達到區(qū)域土地供求的持續(xù)平衡，保持生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展的能力。這一目標將區(qū)域土地利用優(yōu)化配置與土地可持續(xù)利用的實踐有機地統(tǒng)一起來。

　　可持續(xù)發(fā)展與土地資源配置相輔相成，一方面，要用可持續(xù)理論指導土地資源的優(yōu)化配置；另一方面，土地資源的優(yōu)化配置又是實現(xiàn)社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的強有力的措施。土地可持續(xù)利用的表現(xiàn)之一是對土地資源進行合理的開發(fā)、使用、治理、保護，并通過一系列的手段組織協(xié)調人地關系及人與資源、環(huán)境的關系，從某種意義上講，土地資源可持續(xù)利用即實現(xiàn)土地利用的優(yōu)化配置。而所謂土地資源優(yōu)化配置是為達到土地的科學利用和生態(tài)經(jīng)濟目標，依據(jù)土地的特性，對一定區(qū)域的土地利用結構、方向，在時空尺度上分層次進行安排、設計、組合和布局，以提高土地利用率和產(chǎn)出率，使土地生態(tài)系統(tǒng)維持相對平衡。

　　4 以科學發(fā)展觀構建土地資源調控新模式

　　結合十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”、“五個堅持”以及全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀要求，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)、快速、協(xié)調、健康發(fā)展和社會全面進步，應該充分有效地利用包括土地資源在內的一切經(jīng)濟資源。

　　我國目前國有土地資源利用與管理體制還沒有真正建立起來，政府相當程度上支配了本該由市場調節(jié)和配置的資源，沒有能夠很好地兼顧失地農(nóng)民利益，為此，應該在全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀指導下，堅持以人為本的規(guī)劃理念，樹立統(tǒng)籌集約用地的思想，實施最嚴格的土地管理制度，推進國有土地資源進一步優(yōu)化配置，實現(xiàn)社會的全面進步和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

　　4.1 構建城市土地資源調控新模式

　　城市化是人類社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象。是工業(yè)化的必然趨勢，也是我國走向現(xiàn)代化的必由之路。城市化對社會經(jīng)濟、自然資源和生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生很大的變遷作用和沖擊影響，引發(fā)一系列與之密切相關的矛盾和問題，其中尤為重要的是土地問題。

　　國際經(jīng)驗表明，城市化進程加速最快的時期是在30％到70％之間，之后城市化率才逐漸下降。中國從上世紀9O年代末以來，城市化進程進人加速期，2000年城市化率為36.2％，2002為39.1％，2003年為40.5％，預測2020年城市化率將達60％左右。從1978年到1998年年平均城市化增長率為0.77，而1999年到2002年該數(shù)據(jù)為1.43，城市化進程加快近一倍。城鎮(zhèn)人口也由1978年到1998年的年均增加1218.2萬人，上升到1998到2002年年均增加2151萬人的水平。這說明我國城市化進程處于加速時期。

　　而這段時期城市空間擴張迅速，各種矛盾相對集中，尤其應該重視城市國有土地資源的優(yōu)化配置�？茖W發(fā)展觀對城市土地資源配置的基本要求是，在城市化加速過程中，應該對城市土地實施最嚴格的土地管理制度，以經(jīng)濟手段、土地規(guī)劃管理和統(tǒng)籌兼顧征地各方利益，達到優(yōu)化配置土地資源、集約使用土地資源的目的，并構建中國城市土地資源調控新模式。

　　4.1.1科學配置城市土地資源，實施統(tǒng)籌各行業(yè)土地供給的土地管理制度。

　　統(tǒng)籌城市各行業(yè)用地，統(tǒng)籌城市用地與城市生態(tài)和諧發(fā)展，處理好城市土地開發(fā)利用和人口增長的關系，建設土地集約型城市。

　　4.1.1.1 明確城市經(jīng)濟布局規(guī)劃。

　　土地規(guī)劃應該認真分析城市比較優(yōu)勢，主導產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，要與其他地區(qū)的協(xié)調基礎上最后形成。目前，在城市的延伸區(qū)域大肆圈占和低價出讓土地是地方政府掌握強大的土地行政權力，進行招商引資的常用做法，土地被征者處于弱勢地位，往往出現(xiàn)失地農(nóng)民與土地粗放經(jīng)營并存現(xiàn)象。在中國今后一段時期以內，市場機制作用難以實現(xiàn)集約利用土地資源，達到經(jīng)濟合理布局的目標，必須盡快制定科學合理的城市規(guī)劃經(jīng)濟布局；在明確科學合理的城市經(jīng)濟布局規(guī)劃之后，編制科學合理的土地利用總體規(guī)劃，土地次級專業(yè)規(guī)劃服從于土地利用總體規(guī)劃。這要求以科學發(fā)展觀增強土地利用總體規(guī)劃的科學性和可操作性，統(tǒng)籌協(xié)調各行業(yè)土地供給。只有從全局高度，以統(tǒng)籌發(fā)展的思路，才能使城市土地資源可持續(xù)利用，這是構建城市土地調控新模式的前提。

　　土地利用規(guī)劃應該突出土地用途管制。舊城改造中的土地用途管制包括以城市土地用途分區(qū)為依據(jù)的管制；城市邊緣擴展用地的管制主要是保護耕地，嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制用地總量，利用動態(tài)監(jiān)測體系確保區(qū)內耕地總量動態(tài)平衡。

　　4.1.1.2 采用經(jīng)濟手段使城市土地資源為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供必須的生產(chǎn)要素保障

　　現(xiàn)行土地資源利用已經(jīng)引進了一些經(jīng)濟手段，但存在不足，特別是土地出讓金在中央和地方政府之間以一定比例進行分成，更加促使地方政府大肆出讓土地，有的地方到2010年或最多到2015年將出現(xiàn)無地可用的情況。在經(jīng)濟手段方面，有必要開征不動產(chǎn)保有稅；進一步完善城市土地收購儲備制度；與金融機構合作，阻隔非法獲取土地的資金來源。

　　4.1.2建立完善的土地產(chǎn)權制度，為發(fā)揮市場在城市土地資源配置中的基礎性作用創(chuàng)造外部條件

　　要進一步充實與完善集體土地所有權和國家土地所有權具體內涵，為今后城市擴張用地提供法律依據(jù)，以減少征地糾紛，提高郊區(qū)居民在征地過程中的談判地位，同時為政府退出直接參與的征地過程創(chuàng)造條件。

　　政府以規(guī)劃壟斷土地一級市場。強化土地一級市場壟斷，實現(xiàn)國家對城市國有土地所有權、使用權、收益權和處置權，城市政府壟斷土地一級市場，對土地市場實行統(tǒng)一管理，控制土地供應。城市土地資源的初次配置嚴格按城市規(guī)劃要求、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結構的要求進行。在科學運作土地基金的基礎上，進一步完善土地儲備制度，建立有效的土地儲備運行機制，從土地數(shù)量、質量和區(qū)位上提高對土地市場的調控能力。

　　在中國當前土地以招標拍賣掛牌等較高的市場競爭方式出讓比例還相當?shù)偷臅r候，需要引進大量的企業(yè)微觀主體進人土地市場，進一步發(fā)揮市場機制在土地資源配置中起基礎性作用。通過土地市場價格，發(fā)揮土地資產(chǎn)效應，達到土地資源優(yōu)化配置的目的。

　　建立和完善城市土地交易市場。應該轉變土地交易方式，進一步提高市場化出讓土地的比例，尤其應該提倡招標、拍賣、掛牌等市場化程度高的出讓制度。對一般競爭性行業(yè)，如用于商業(yè)、旅游、娛樂、金融服務業(yè)、商業(yè)住宅等的地塊通過招標拍賣掛牌等方式出讓。

　　4.2 清除“圈地”根源，發(fā)揮市場作用，以健全的經(jīng)濟手段妥善解決土地收益分配問題

　　中央與地方在土地出讓收益分配上關系沒有理清，促使地方政府大肆尋求地價“剪刀差”�，F(xiàn)行的分稅制解決了中央與地方財政收人分配問題，但只要地方政府能夠爭取到建設用地指標搞開發(fā)、引進投資項目，就會產(chǎn)生地價“剪刀差”，這是許多地方政府大肆“圈地”的直接原因。地方政府按照和中央財政分成比例，就能夠合理合法地取得可支配的財政收人。政府不再通過征用土地以后以再出讓的形式取得土地收益，而是通過征收土地增值稅的方式實現(xiàn)。因為農(nóng)用地轉為建設用地、建設用地拆遷后發(fā)生的土地增值是社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，而非被拆遷戶的勞動成果。

　　以累進的國稅制方式改革并完善現(xiàn)行稅收制度。由于信息不對稱問題的存在，從遏制經(jīng)濟過熱角度出發(fā)，可以用行政手段收縮土地供應，但這對經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生負面影響，而放開土地供給又可能造成供過于求，進而地方政府之間出現(xiàn)地價惡性競爭，從而引發(fā)土地開發(fā)過熱。以累進的分稅制度可以解決該問題，它是依據(jù)上一年度中央財政的土地收益和平均稅率預測下一財政年度的土地供給基本量，并將這一基本量由高到低分成幾個檔次，分稅過程中中央財政份額隨檔次提高而遞增。同時，允許供給量的突破，但此時的地價收人應該全部上繳中央財政。這對扭轉和遏制。