《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（以下簡稱《條例》）的發(fā)布施行，為建設(shè)工程的質(zhì)量管理提供了操作性很強的行政法規(guī)規(guī)范�！稐l例》在第八章罰則的第55條、第57條、第58條規(guī)定對建設(shè)單位的罰款；第60條、第61條、第62條、第64條規(guī)定對施工單位的罰款，均以工程合同價款作為計價依據(jù)，即處以工程合同價款百分之幾的罰款。立法以工程合同價款作為行政罰款計價依據(jù)，其意旨在于按照工程建設(shè)資金數(shù)額進行匡算。當工程在建設(shè)過程中發(fā)生違法行為時，執(zhí)法機關(guān)以建設(shè)單位與施工單位簽訂施工合同約定的工程合同價款為基數(shù)，依照法定的罰款百分比幅度自由裁量一個百分比而確定罰款數(shù)額。做到工程資金數(shù)額少的輕罰，工程資金數(shù)額大的重罰，實質(zhì)是從制度上建立一種公平。但是，在實際執(zhí)法中常出現(xiàn)當事人不配合執(zhí)法機關(guān)調(diào)查取證的情況，致使其處境相當尷尬，這給執(zhí)法機關(guān)公平執(zhí)法，及時查處違法行為造成了不利，帶來了風險。如果通過對以合同價款為行政罰款計價依據(jù)制度的重構(gòu)，即在法規(guī)中直接設(shè)定具有明確罰款數(shù)額幅度的自由裁量條款，或者以建設(shè)工程造價替代法條中的合同價款，經(jīng)過合理設(shè)定（與《條例》依據(jù)合同價款罰款數(shù)額幅度相協(xié)調(diào)）具有罰款百分比幅度的自由裁量條款，那么，以失范的合同價款作為行政罰款計價依據(jù)存在的弊端，可得到有效解決。這有利于執(zhí)法機關(guān)及時查處違法行為，降低執(zhí)法風險。

　　一、行政罰款依據(jù)合同價款計價問題的提出

　�。ㄒ唬┮粋�行政處罰案例的透視

　　瀏陽市文家市鎮(zhèn)居民謝某、許某、葉某和陳某四人，在未取得建筑工程施工許可證的情況下，聯(lián)合于2006年11月28日擅自開工建房。建設(shè)單位將工程發(fā)包給吳某承建，并簽訂了《工程承包協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》），工程于2007年7月底竣工（未編制竣工結(jié)算文件）2007年8月24日瀏陽市建設(shè)局執(zhí)法人員巡查時發(fā)現(xiàn)該工程建設(shè)單位有上述違法行為（其他違法行為暫且不論），于2007年8月28日立案調(diào)查。因?qū)ξ慈〉檬┕ぴS可證而擅自施工的項目，將依照《條例》第57條規(guī)定：處工程合同價款1%以上、2%以下的罰款。為此執(zhí)法人員特別注重收集合同價款這一關(guān)鍵性證據(jù)。本案在調(diào)查取證過程中，建設(shè)單位向執(zhí)法人員提供了《協(xié)議》。根據(jù)當事人在《協(xié)議》第二條約定，承包方式及工程量：建筑面積2200平方米，甲方以包工不包料形式發(fā)包給乙方；在《協(xié)議》第五條約定，承包單價：按本協(xié)議工程量，每平方米120元計算，變更工程量另行計算。這樣，執(zhí)法人員依據(jù)《協(xié)議》直接計算出該工程的承包總價為26.4萬元。而當事人在《協(xié)議》第二條明確約定：甲方以包工不包料的形式（將工程）發(fā)包給乙方。從《協(xié)議》來看，建設(shè)單位沒有將材料、設(shè)備、施工機械臺班等項目進行發(fā)包，而是將勞務(wù)發(fā)包給了施工單位。對《協(xié)議》的承包價款應(yīng)理解為施工勞務(wù)價款。執(zhí)法人員經(jīng)過深入調(diào)查，獲知實際用于該工程土建部分的人工、材料、設(shè)備、施工機械臺班等費用約為120萬元。于是執(zhí)法人員在收集當事人陳述等證據(jù)后，便要求建設(shè)單位出具了工程價款共計120萬元的證明。據(jù)此，瀏陽市建設(shè)局依照《建筑工程施工許可管理辦法》和《條例》的有關(guān)規(guī)定，于2007年10月8日作出瀏建罰字〔2007〕）41號行政處罰決定，對謝某、許某、葉某和陳某處以3000元罰款（減輕處罰）當事人于2007年10月25日履行了行政處罰。

　�。ǘ�）一次調(diào)查合同價款的發(fā)現(xiàn)

　　筆者作為上述案件的經(jīng)辦人之一，帶著探究合同價款相關(guān)問題，于去年12月對瀏陽市內(nèi)兩家一級建筑施工總承包企業(yè)，一家二級建筑施工總承包企業(yè)和一家三級建筑施工總承包企業(yè)進行了調(diào)查。調(diào)閱了四家企業(yè)的40份建設(shè)工程施工合同書。四家企業(yè)使用示范文本建設(shè)工程施工合同共計為15份，使用自制文本建設(shè)工程施工合同共計為25份。從查閱的40份合同書看，除15份使用示范文本合同書對合同價款約定規(guī)范外，其余25份使用自制文本合同書的對合同價款的約定就相對存在著差異。

　　1.合同書中對合同價款有多種表述。當事人在合同書中對合同價款不直接使用合同價款表述。而是使用工程造價、承包價款、工程價款、承包單價等方式進行表述。

　　2.合同書中對合同價款構(gòu)成約定有差異。當事人在合同書中對合同價款構(gòu)成存在著不同約定，有的約定為包工包料，有的約定為包工不包料。

　　透過以上案例及對合同價款問題的調(diào)查結(jié)果，從中可歸納出兩個突出的問題。

　　1.有的當事人在合同書中對合同價款的表述用語與《條例》的表述用語存在著差異。即合同價款表述用語失范。

　　2.有的當事人在合同書中對合同價款構(gòu)成的約定與《條例》合同價款構(gòu)成含義存在著差異，即合同價款構(gòu)成約定失范。

　　二、合同價款存在的失范給行政執(zhí)法帶來了遲滯和風險

　　（一）當事人對合同價款表述用語失范分析

　　在當事人使用自制文本合同書的情況下，由于當事人對合同價款這一特定的用語在合同書中的使用，存在著或多或少的理解差異。諸如像工程造價、工程承包價款、承包單價和工程價款等詞語在合同書中的使用，當然，這些詞語本來就是建設(shè)行業(yè)的一種習慣用語。這就使得部分當事人在合同書中約定的合同價款其構(gòu)成含義與法規(guī)條文含義相同，而文字表述卻與法規(guī)規(guī)范不符。對待這種用語層面上存在差異的合同書，執(zhí)法機關(guān)往往需要對合同當事人、監(jiān)理工程師和有關(guān)施工管理人員進行調(diào)查取證，探明當事人的真實意思表示和合同的實際履行狀況，以求弄清合同書中有關(guān)合同價款的不同用語所表達的含義，就是《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例釋義》解釋的：合同價款是指發(fā)包人和承包人在協(xié)議中約定，發(fā)包人用以支付承包人按照合同約定完成承包范圍內(nèi)全部工程并承擔質(zhì)量保修責任的款項。執(zhí)法機關(guān)的此舉主要是證明當事人對合同價款表述用語失范，而約定的實質(zhì)內(nèi)容與《條例》規(guī)定相同的這一事實。以避免合同價款證據(jù)用語與法條不符造成的認識混淆。實際工作中執(zhí)法機關(guān)為查明當事人對合同價款表述用語失范問題，需要花費許多人力和時間。在當事人配合調(diào)查核實的情況下是如此，一旦當事人不予配合調(diào)查作證，那事情就顯得尷尬和糟糕。進而會遲滯辦案時間，致使建設(shè)單位和施工單位違法件不能及時辦結(jié)。

　�。ǘ�）當事人對合同價款構(gòu)成約定失范分析

　　前述案例及筆者對合同價款問題調(diào)查都反映出一些建設(shè)單位在工程發(fā)承包時，僅將勞務(wù)、機械臺班進行發(fā)包，而材料即自行采購。前述案例《協(xié)議》約定的：甲方以包工不包料的形式（將工程）發(fā)包給乙方。其實質(zhì)是一個勞務(wù)發(fā)承包合同。執(zhí)法機關(guān)為追求執(zhí)法的公平，并沒有依據(jù)建設(shè)單位與施工單位簽訂的《協(xié)議》約定的價款為依據(jù)對建設(shè)單位作出行政處罰。而是根據(jù)《建筑工程施工發(fā)包與承包計價管理辦法》第五條規(guī)定：施工圖預(yù)算、招標標底和投標報價由成本（直接費、間接費）、利潤和稅金構(gòu)成；第十一條規(guī)定：招標人與中標人應(yīng)當根據(jù)中標價訂立合同。不實行招投標的工程，在承包方編制的施工圖預(yù)算的基礎(chǔ)上，由發(fā)承包雙方協(xié)商訂立合同和《湖南省建設(shè)工程造價管理辦法釋義》對第四條的解釋，直接費：由人工費、材料費、施工機械使用費，措施費組成；間接費：由規(guī)費、企業(yè)管理費組成的要求，在進行深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，要求建設(shè)單位出具了工程價款證明，據(jù)此對建設(shè)單位作出了行政處罰。其實執(zhí)法機關(guān)對前述案件的處罰采信工程價款證明是較為勉強的。首先，合同價款是當事人適法的意思表示一致，并以合同條款形式表現(xiàn)的。工程價款證明是建設(shè)單位單方意思表示，這與《條例》的規(guī)定是不相符的。其次以工程價款證明替代合同價款作為罰款計價依據(jù)，顯然《條例》對此沒有規(guī)定。執(zhí)法機關(guān)作出的行政處罰采信從表現(xiàn)形式和包含的內(nèi)容都與法不符的工程價款證明，與處罰合法原則相背離。執(zhí)法機關(guān)對前述案件的處罰是在建設(shè)單位配合下出具了工程價款證明后作出的，如果建設(shè)單位不配合調(diào)查取證，工程價款證明將難以獲取，執(zhí)法機關(guān)的行政處罰將沒有關(guān)鍵證據(jù)，暫時難以作出或者根本不能作出處罰。執(zhí)法機關(guān)依據(jù)工程價款證明作出的行政處罰，如當事人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，復(fù)議機關(guān)和法院對工程價款證明不予采信，那么撤銷處罰決定的風險是明顯存在的。在當事人對合同價款構(gòu)成約定失范的境況下，執(zhí)法人員將耗用大量精力和時間進行調(diào)查取證，遲滯了對建設(shè)單位違法行為的處罰，同時還將承擔以工程價款證明為依據(jù)作出的行政處罰決定被復(fù)議機關(guān)或者法院撤銷的風險。

　　三、以合同價款作為行政罰款計價依據(jù)制度重構(gòu)的設(shè)想

　�。ㄒ唬┲苯釉O(shè)定具有明確罰款數(shù)額幅度的自由裁量條款

　　立法應(yīng)該切實注重前瞻性、合理性、實用性和可操作性。以合同價款作為行政罰款計價依據(jù)，在建設(shè)工程發(fā)承包行為規(guī)范的情形下是可行的。但當存在合同價款表述用語失范和合同價款構(gòu)成約定失范，再依據(jù)合同價款實施行政處罰，就顯得底氣不足，甚至有違法意，這就要求立法機關(guān)對法規(guī)進行修改�！稐l例》的修改可參照《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》的有關(guān)制裁性規(guī)定進行。可以在法規(guī)中直接設(shè)定具有明確罰款數(shù)額下限和上限的自由裁量條款。比如，處50萬元以上100萬元以下的罰款。這樣規(guī)定就很好地避免了執(zhí)法機關(guān)依據(jù)合同價款再確定罰款數(shù)額，在合同價款表述用語失范和構(gòu)成約定失范的情況下，處于兩難境地。

　�。ǘ�）以工程造價替代合同價款作為行政罰款計價依據(jù)

　　立法以合同價款作為行政罰款計價依據(jù)，其目的是根據(jù)對工程建設(shè)資金數(shù)額的匡算，按照足以起到懲戒作用的原則，設(shè)定具體罰款。對此，立法者和務(wù)實者有必要換一個角度進行思考，可以將工程造價替代合同價款作為行政罰款計價依據(jù)。參閱《湖南省建設(shè)工程造價管理辦法》第四條規(guī)定：建設(shè)工程造價，是指建設(shè)工程從籌建到竣工驗收交付使用前所需的全部費用，包括下列各項：1.建筑安裝工程費用；2.設(shè)備及器具購置費用；3.工程建設(shè)其他費用；4.預(yù)備費；5.建設(shè)單位為實施該建設(shè)項目貸款、發(fā)行債券，在建設(shè)期內(nèi)應(yīng)當償付的利息；6.建設(shè)項目的稅金、行政事業(yè)性收費、政府性基金；7.國家規(guī)定應(yīng)當計入工程造價的其他費用。可見，建設(shè)工程造價所包含的費用范圍比前述規(guī)范的合同價款所包含的費用范圍要寬泛一些，在法規(guī)條文中直接進行詞語更換將有失公正。這便要求立法機關(guān)在確立以工程造價為行政罰款計價基數(shù)時，要對照現(xiàn)行的法規(guī)條文規(guī)定的處罰百分比幅度進行比較測算，以確立一個與合同價款圓滿協(xié)調(diào)的處罰百分比幅度。執(zhí)法機關(guān)實施行政處罰只需依據(jù)工程造價計價。即使當事人不配合調(diào)查取證，執(zhí)法機關(guān)也可從有關(guān)部門獲取相關(guān)資料后，自行委托造價咨詢機構(gòu)編制造價預(yù)算或者作出造價鑒定，據(jù)此作出行政處罰。