2001年5月－7月，“堤防工程運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)修理崗位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”調(diào)研小組對(duì)全國江河湖泊七大流域和海堤的堤防工程管理單位（以下簡(jiǎn)稱堤管單位）及相關(guān)行業(yè)的一些工程管理單位，進(jìn)行了典型調(diào)研，接著對(duì)來自全國各地400個(gè)基層堤管單位函調(diào)資料進(jìn)行了匯總分析，對(duì)被調(diào)研單位工程的基本情況、人員結(jié)構(gòu)狀況及存在的問題等有了深入的了解�？傮w來看，堤管單位普遍存在“人員多，素質(zhì)不高，工程技術(shù)人員嚴(yán)重短缺”的現(xiàn)象。

　　一、人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀堪憂

　　1.機(jī)構(gòu)臃腫，人才匱乏

　　目前，按批準(zhǔn)成立時(shí)的編制，大部分堤管單位存在人員嚴(yán)重超編，機(jī)構(gòu)臃腫，但直接從事工程管理的人員反而不多，相應(yīng)技術(shù)力量也十分薄弱，相當(dāng)一部分單位出現(xiàn)了“人多沒事干，事多沒人干”的局面，無法保證其主業(yè)——水利工程管理的正常開展。造成這種局面的原因主要是基層的堤管單位養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，地理位置偏僻，生活條件艱苦，工資、福利待遇低，更談不上社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的條件，很難留住專業(yè)性大學(xué)畢業(yè)生在基層工作，普遍存在著人才缺乏和流失現(xiàn)象，致使堤防管理粗放，水平低，不利于實(shí)現(xiàn)水利管理的現(xiàn)代化。如海委某基層管理單位，地處一個(gè)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，交通閉塞，下雨天，門前的泥濘小路無法通行，幾年前爭(zhēng)取分配來的幾名本科生，目前也已全部離開。

　　2.人員文化水平低，素質(zhì)不高

　　堤防管理單位人員的素質(zhì)直接影響著工程的管理水平。通過對(duì)全國堤管單位的調(diào)查情況分析，基層堤管單位人員來源主要是內(nèi)招工、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、學(xué)校分配等方面，文化水平較低，素質(zhì)不高，技術(shù)人員所占的比例較小，特別是高中級(jí)以上技術(shù)人員所占的比例更小。據(jù)對(duì)全國400份堤管單位的資料統(tǒng)計(jì)，職工在文化程度上，大專以上占15%，中專占18.4%，技校高中占31%，初中占35.6%；在職稱或技術(shù)等級(jí)上，具有助工以上的占18%，技術(shù)員占7.8%，技師占1.2%，高級(jí)工占22.5%，中級(jí)工占41.7%；初級(jí)以下占8.8%.個(gè)別基層堤管單位，大專以上學(xué)歷的人員沒有一個(gè)，整個(gè)單位只有一、二名中專生，工作不勝任的情況較為嚴(yán)重，新的科技成果難以推廣，造成堤防的綜合管理水平不高。

　　3.人員結(jié)構(gòu)老化，退休人員多，單位經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重

　　許多堤管單位成立時(shí)間較早，由于近幾年水管單位的改革相對(duì)滯后，人員老化嚴(yán)重，更新緩慢。據(jù)對(duì)400個(gè)基層堤管單位的統(tǒng)計(jì)，年齡在30歲以下的只占5.2%，平均年齡達(dá)到43歲以上。有些堤管單位受歷史條件的影響，人員老化更加嚴(yán)重，如黃委某單位，由于受1978年、1979年大招工的影響，年齡達(dá)到45歲以上職工占單位總?cè)藬?shù)的50%.人員老化使單位的工作效率降低，接受新事物能力弱，管理成本增加，給單位帶來了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　另外，由于堤管單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)保障體系尚未建立，需要承擔(dān)現(xiàn)有離、退休人員的經(jīng)費(fèi)，單位負(fù)擔(dān)沉重。全國水管單位離、退休人員總數(shù)6.3萬人，約占水管單位職工總數(shù)的16.7%.而具體到某些堤管單位，特別是一些老堤管單位，離退休職工所占比例更高，達(dá)到25%甚至33%.為了保障離退休人員工資和解決醫(yī)療費(fèi)用，許多堤管單位的領(lǐng)導(dǎo)不得不把主要精力放在解決人員經(jīng)費(fèi)上，根本無法集中心思抓工程管理。此問題嚴(yán)重影響著水利工程的安全運(yùn)用和效益的充分發(fā)揮，制約著堤管單位的生存和發(fā)展。安徽省淮河某一基層提管單位的領(lǐng)導(dǎo)說了一句深有體會(huì)的話，“如果能解決我們單位離退休人員的經(jīng)費(fèi)問題，我們的工程管理水平將會(huì)提高一個(gè)檔次�！�

　　二、影響人員結(jié)構(gòu)的因素

　　1.管理體制

　　堤防工程管理單位的管理體制大體上分為三種，一是條條管理，二是塊塊管理，三是條塊結(jié)合管理。這三種體制中，對(duì)人員結(jié)構(gòu)影響比較大的是條塊結(jié)合的管理體制，特別是人事和經(jīng)費(fèi)分開管理的情況下，省河道局、市河道處對(duì)基層管理單位沒有人事權(quán)，業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)缺乏力度，因?yàn)椤肮芷弊拥牟蝗绻苊弊拥摹�。地方政府利用人事�?quán)強(qiáng)行分配非專業(yè)人員或由其他單位調(diào)入一些退居二線的領(lǐng)導(dǎo)，造成人員超編，人浮于事，管理不到位。為此，一些地方在管理體制方面進(jìn)行了調(diào)整，以促進(jìn)堤防管理，如荊州河道管理局下屬的8個(gè)分局，以前人事權(quán)歸地方，業(yè)務(wù)及經(jīng)費(fèi)由市河道管理局支付，各分局機(jī)構(gòu)臃腫，業(yè)務(wù)上協(xié)調(diào)困難，1999年以后省市對(duì)其所屬的堤防管理單位進(jìn)行了體制調(diào)整，既管業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)，也管人事權(quán)，理順了體制，加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)，有利于工程管理水平的提高。

　　2.流域、地域經(jīng)濟(jì)條件的差異

　　全國流域分布廣，各堤管單位所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，其人員結(jié)構(gòu)情況也不相同。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，堤防工程管理人員的素質(zhì)相對(duì)較高，如廣東某一水管單位機(jī)關(guān)49人中，本科以上學(xué)歷的有31人，占63%，大專學(xué)歷的有11人，占22%，10個(gè)生產(chǎn)一線單位中，有職工100人，其中本科以上學(xué)歷的11人，大專學(xué)歷的29人。堤管單位所在的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，直接影響其工程的修做標(biāo)準(zhǔn)和管理水平，反過來也影響人員的結(jié)構(gòu)組成。如浙江省投入了巨額資金建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的堤塘，日常維護(hù)工作量較少，有的管理單位沒有生產(chǎn)層，而是由機(jī)關(guān)人員直接管理，如有維修任務(wù)時(shí)雇用臨時(shí)工，人員精干，工作效率高。有的甚至沒有專職人員管理，浙江的某一海堤管理所，管理堤防24.3km，堤防的護(hù)砌采用的是混凝土結(jié)構(gòu)，日常管理任務(wù)很小，6名管理人員全部是兼職，人員經(jīng)費(fèi)由原單位負(fù)擔(dān)。相反，在經(jīng)濟(jì)比較薄弱的地區(qū)，由于堤管單位機(jī)構(gòu)臃腫，人員素質(zhì)較低，群眾護(hù)堤員占的比例較大。如淮河某一基層管理單位管理一、二級(jí)堤防160多公里，現(xiàn)有在職職工166人，其中機(jī)關(guān)人員占76人。全局職工大專以上占11.4%，中專占9%，技校高中占45.2%，初中以下占35%.職稱及技術(shù)等級(jí)，助工以上占9.6%，技術(shù)員占6.6%，高級(jí)工占3%，中級(jí)工占48.2%，初級(jí)工占27.1%，擁有群眾護(hù)堤員460人，年齡老化，管理技術(shù)水平不高，工作效率低。

　　3.自然條件、河流特點(diǎn)對(duì)人員結(jié)構(gòu)的影響

　　由于河流自身的特點(diǎn)和自然條件的不同，造成堤防工程的結(jié)構(gòu)不同，管理和養(yǎng)護(hù)的工程量不同，人員結(jié)構(gòu)組成也不一樣。黃河是舉世聞名的多沙河流，河床沖淤變化頻繁是它的基本特性，特別是中下游，作為地上懸河，河床寬淺，主流擺動(dòng)不定，“橫河”、“斜河”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了對(duì)河道進(jìn)行治理，控制河勢(shì)，在河道內(nèi)修建了許多河道整治工程，大多為傳統(tǒng)柳石結(jié)構(gòu)的丁壩，通常采用在主壩基迎水面裹護(hù)防沖材料的形式。在工程運(yùn)行過程中不僅遇中常洪水時(shí)出險(xiǎn)，就是在非汛期也時(shí)常有險(xiǎn)情發(fā)生，搶險(xiǎn)任務(wù)重。在日常的養(yǎng)護(hù)修理過程中，土壩基的維護(hù)、坦石的維修及根石的探測(cè)等工作量較大。因此在黃河中下游養(yǎng)護(hù)修理人員中，從事河道整治工程的占有一定的比例，這在全國江河堤防中是少見的。如：黃河中下游某基層管理單位，堤防養(yǎng)護(hù)修理人員51人，險(xiǎn)工、控導(dǎo)養(yǎng)護(hù)修理人員47人。而其它流域江河護(hù)岸控導(dǎo)工程大部分是平順護(hù)岸的形式，采用的是混凝土或者是塊石結(jié)構(gòu)。日常養(yǎng)護(hù)內(nèi)容少、工作量較小，各管理單位所配備的河道整治養(yǎng)護(hù)修理人員較少，甚至由其他崗位人員兼職。由此可見，各條河流應(yīng)根據(jù)其特點(diǎn)合理地設(shè)置崗位，配置相應(yīng)的管理、養(yǎng)護(hù)修理人員，才能確保工程完整，使工程正常運(yùn)行。

　　三、深化改革，減員增效，建立高素質(zhì)、高水平的堤防管理隊(duì)伍

　　按照中央事業(yè)單位改革及水利部確定的水管單位改革的總體要求，理順堤管單位體制，明確堤管單位的性質(zhì)及經(jīng)費(fèi)來源渠道，嚴(yán)格定編、定崗，建立一支工作能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的精干隊(duì)伍，降低工程管理成本，改善工程面貌，提高工程管理水平，對(duì)多余人員實(shí)行轉(zhuǎn)崗分流，盡可能安排到經(jīng)營性開發(fā)服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，實(shí)行企業(yè)化管理。

　　堤管單位應(yīng)加快養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障制度的改革步伐，使離退休人員費(fèi)用與在職人員的費(fèi)用相剝離，職工普遍參加社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)，以減輕堤管單位的負(fù)擔(dān)，解決職工的后顧之憂。如廣東省一些堤管單位，已經(jīng)把離退休人員推向社會(huì)保險(xiǎn)，單位的經(jīng)濟(jì)條件很好，工程管理水平較高。

　　建立有效的人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高管理單位的現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)堤管單位對(duì)人才的凝聚力和吸引力，以靈活多樣的形式，如委托代培、定向培養(yǎng)、智力引進(jìn)、崗位兼職等，引進(jìn)專業(yè)性管理人才，加速在職職工新老人員的更新替代工作，吸引有知識(shí)、有能力的年輕人加入到工程管理行業(yè)中來，改善管理隊(duì)伍的人才結(jié)構(gòu)，為堤管單位注入新鮮的血液，使堤管單位充滿生機(jī)與活力。

　　孔令科