一、工程造價管理的發(fā)展概況

工程造價的管理水平是與工程建設(shè)的技術(shù)水平和管理水平相適應(yīng)的。在古代中國，通過長期而又眾多的土木工程建筑和歷代工匠們的經(jīng)驗積累,逐漸形成了一套"工料限額管理制度”，即現(xiàn)代人們所說的"人工和材料消耗定額"。比如北宋李誠所著的《營造法式》(公元1103年)、明代工部編著的《工程做法》就是杰出代表作。鴉片煙戰(zhàn)爭以后，上海等地的建筑施工仍處于"點工"或"包工不包料"的落后方式。隨著現(xiàn)代大機器工業(yè)、造船工業(yè)的發(fā)展,建筑市場亦有了相應(yīng)發(fā)展,逐漸發(fā)展為既"包工"又"包料"的建造方式,也產(chǎn)生了工程計價辦法,并開始沿用西方國家的招標承包制,但當時對工料并無統(tǒng)一的限額，因此可以說,那時的工程造價管理仍處于低級階段。英國是老牌資本主義國家,其工業(yè)化發(fā)展速度較快、水平較高、技術(shù)較發(fā)達、管理技術(shù)和管理水平相對較高。英國的工程造價管理通過近四百多年的不斷發(fā)展和完善,逐漸形成了系統(tǒng)的、完善的管理機制和管理方法。其發(fā)展過程可以劃分為三個階段：

(一)第一階段

十六世紀前的英國，隨著設(shè)計和施工相分離,各自形成了一支獨立的專業(yè)隊伍后，施工工匠需要有人幫助他們對已完成的工程量進行測量和估價,以確定他們應(yīng)得的報酬,這些為施工者服務(wù)的人,被稱之為"測量員"，即現(xiàn)時英國預算師(QuantitySurveyors)的前身。當時的測量員是在完成工程設(shè)計和完工之后才受雇去測量工程量和估算工程造價,并以"工匠小組"的名義與工程委托人（業(yè)主)及建筑師進行洽商，這一作法一直延續(xù)到十八世紀，這是工程造價管理發(fā)展的第一階段。

(二)第二階段

從十八世紀后半期到十九世紀,隨著英國的產(chǎn)業(yè)革命，建筑業(yè)開始繁榮起來，工程造價管理工作也隨之得到發(fā)展。英國政府實行總承包制后，進一步促進了造價管理的發(fā)展。招標承包制度的實行,意味著在施工以前要進行投標價格競爭,必然要求"測量員"在工程設(shè)計以后和開工以前就要進行測量和估價,按照設(shè)計圖紙計算出工程量并匯編成工程量清單，為招標者確定標底或為投標者報價提供合理的依據(jù)。由此,工程造價逐漸發(fā)展形成為一個獨立的專業(yè)。1881年英國皇家測量師學會成立，至今已有100多年的歷史。這個時期是工程造價管理發(fā)展的第二個階段。這一階段實現(xiàn)了工程造價管理的第一次飛躍，即從工程完工后對工程量進行測量和計價,躍升到工程開工之前進行測量和計價。

(三）第三階段

實行招投標制以后，工程委托人（業(yè)主）能夠做到在工程開工之前,預先知道需要支付的投資額,但還不能做到在設(shè)計階段對工程項目所需要的投資額進行準確的預計,并對設(shè)計進行有效的監(jiān)督控制；待到招標時，設(shè)計已基本完成，業(yè)主才發(fā)現(xiàn)由于工程費用過高，籌資不足，不得不被迫停工或修改設(shè)計,從而使他們蒙受很大的損失。因此業(yè)主期望在設(shè)計初期就能開始進行投資估算,并對設(shè)計進行控制。于是一個"投資計劃和控制制度"隨之產(chǎn)生。"投資計劃"相當于我國現(xiàn)行的初步設(shè)計概算，"投資計劃和控制制度"就相當于建立了一個“編制初步設(shè)計概算和按照概算控制設(shè)計的制度"。從而使得工程造價管理得到了進一步發(fā)展。另一方面，由于工程造價分析方法的應(yīng)用，這一制度在1950年以后得到進一步完善。預算師不僅在設(shè)計過程中要能相當準確地為業(yè)主做出概算和進行投資控制，而且已經(jīng)做到在設(shè)計工作開始之前進行可行性研究并做出投資估算,且可根據(jù)業(yè)主的要求使工程造價控制在限額以內(nèi)，這是工程造價管理發(fā)展的第三階段,被稱之為工程造價管理的第二次飛躍。由工程造價管理的發(fā)展階段可見其具有以下特點：

(1)從事后算賬發(fā)展到事前算賬。也就是從最初只是消極地反映已完工程的價格逐步發(fā)展到在工程開工前進行工程量計算和計價,進而發(fā)展到在初步設(shè)計時提出概算,在工程可行性研究時提出投資估算,為業(yè)主進行投資決策提供重要的科學依據(jù)。

(2)從被動地反映設(shè)計和施工發(fā)展到主動地影響設(shè)計和施工,即從最初只負責工程建設(shè)某個階段工程造價的確定和計算,逐步發(fā)展到在投資決策階段、設(shè)計階段對工程造價作出預測和估算,在設(shè)計和施工階段中對工程造價進行計算、監(jiān)督和控制，實現(xiàn)了對工程建設(shè)全過程的造價管理；預算師則自始至終要對工程造價管理負責。

(3)從原依附于施工者或建筑師而逐漸發(fā)展成為一個獨立、公正的專業(yè)，并擁有自己的專業(yè)(工程造價管理）學會。

(4)從預算師各行其事逐步發(fā)展到全國制定統(tǒng)一的規(guī)則或辦法來進行管理,如制定全國統(tǒng)一的工程量計算辦法(規(guī)則)、成本分析法、預算人員教育考核辦法和職業(yè)守則等來進行管理。

二、我國工程造價管理的發(fā)展沿革

我國的工程造價管理是在特殊的歷史條件下逐漸發(fā)展起來的，工程造價管理體制也在逐漸變革和完善。工程造價管理體制是對工程造價實施管理所采取的組織體系和管理方法,其核心是在有利于工程建設(shè)管理發(fā)展的前提下,正確處理中央和地方、國家與部門、參與建設(shè)的各方之間的管理權(quán)限、經(jīng)濟責任和經(jīng)濟利益。工程造價管理體制是國家經(jīng)濟體制和工程建設(shè)管理體制在工程造價管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn),在總體上要受國家經(jīng)濟體制和國家工程建設(shè)管理體制的制約,又反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)。建立與我國工程建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的工程造價管理體制,對工程建設(shè)和管理的發(fā)展將起極大的促進和推動作用。

共和國成立以來,我國工程造價的管理體制發(fā)展沿革大約可以分為六個階段。

(一）實現(xiàn)國家計劃下的工程預算管理制度階段(1949$1952年）

建國初期，為適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟恢復、重建工作的需要,在工程建設(shè)方面實行了“工程預算制度"。各部門根據(jù)國家的建設(shè)計劃，憑借以往同類工程建設(shè)的經(jīng)驗,編制工程預算作為計劃撥款的依據(jù)。各部門、各地區(qū)相繼成立了工程局來實施國家建設(shè)計劃，承擔工程設(shè)計、施工任務(wù)。在工程實施期間，以各工程局編制的工時定額手冊和普工、技工兩個工資序列確定的工資單價,作為計件工資的依據(jù)，以此支付民工的勞動報酬。工程竣工后，以實際的全部支出向國家報銷。在這一時期，國家沒有實行統(tǒng)一的定額標準。

這一時期的公路建設(shè),實行的是民工建勤制，由省級勞動主管部門將用工計劃指標分派到各地(州）、縣洛地(州）、縣配備管理干部,成建制地組織民工擔負公路施工任務(wù)。當時的建設(shè)單位,也參照以往的施工經(jīng)驗,編制了工時定額手冊,并以壯工和技工兩個工資序列確定工資單價,作為計件工資的依據(jù)，以此支付民工的勞動報酬。在這個時期，基本建設(shè)是屬于“事后算賬"，實行"實報實銷"的工程造價管理方式。但在"實報實銷"（竣工結(jié)算）中，則要求十分嚴格,凡據(jù)以作為計算支付民工勞動報酬的各工程細目的工程數(shù)量,都必須與各種竣工圖表所計算的數(shù)量一致,而竣工圖表的編制與要求，比現(xiàn)行的辦法還要繁瑣。

(二）建立與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的概預算管理制度階段（1953$1957年）

在第一個五年計劃開始時,我國在工程造價管理上，主要采用前蘇聯(lián)的高度集中的基本建設(shè)工程造價管理模式。各專業(yè)部(委)編制了本專業(yè)通用或?qū)Ｓ玫念A算定額,作為編制工程預算的依據(jù)。國務(wù)院頒布了《基本建設(shè)工程設(shè)計和預算文件審核批準暫行辦法》、國家建設(shè)委員會頒布了《工業(yè)與民用建設(shè)設(shè)計及預算編制暫行辦法》,各專業(yè)部（委)也相繼頒布了各專業(yè)工程的預算編制辦法。隨后,各部委又頒布了工程概算指標和概算編制辦法。這些文件的頒布,建立了全國統(tǒng)一的以各專業(yè)概預算定額、指標為計價依據(jù)的，以相應(yīng)的概預算編制辦法作為確定工程造價構(gòu)成和造價計算方法的,我國建設(shè)工程概預算管理制度和體系。同時，國務(wù)院和各部委還規(guī)定了建設(shè)項目必須進行經(jīng)濟調(diào)查和效益分析，以免造成浪費，國家制定了基本建設(shè)程序、建設(shè)項目和概預算審批權(quán)限等一系列規(guī)章制度,這些形成了我國在計劃經(jīng)濟體制下建設(shè)工程造價管理制度的基礎(chǔ)。

在“一五"時期，公路基本建設(shè)工程大都實行了"承發(fā)包"制，交通部頒發(fā)了第一部部頒《公路工程預算定額》和《公路基本建設(shè)工程預算編制辦法》。當時的公路建設(shè)工程大都能做到設(shè)計有概算、施工有預算、竣工有決算；并且在施工中十分重視經(jīng)濟活動(效果)分析。

在預算編制方法上,最初公路工程與民用建筑工程一樣,是采用的"單位估價法"來進行編制的。由于公路建設(shè)項目的特殊性和"單位估價法"的繁瑣性,后來在編制方法上作了改變,改為了用"工、料分析法(又稱實物量法)"來編制和確定公路工程造價,該法一直沿用至今。

(三）概預算管理制度被削弱階段(1958~1965年）

在這一時期，由于受"左傾"思想的影響，過分強調(diào)地方和企業(yè)的作用，在中央簡政放權(quán)的大背景下,許多部門的概預算與定額管理權(quán)限下放。1958年6月，工業(yè)與民用建筑行業(yè)將該行業(yè)的基本建設(shè)預算編制辦法、建筑安裝工程預算定額和間接費用定額交由各省（自治區(qū)、直轄市)負責進行管理,造成該行業(yè)的工程量計量規(guī)則和定額項目在全國的不統(tǒng)一。直到1995年，雖然建設(shè)部發(fā)布了《全國統(tǒng)一建筑工程基礎(chǔ)定額》和《全國統(tǒng)一建筑工程預算工程量計算規(guī)則》(土建工程部分）（建標[1995]736號)，但在實際應(yīng)用上仍然各地不同（用自己的地方定額)。公路工程定額和概預算管理權(quán)限雖然沒有下放,但專門的概預算管理機構(gòu)被撤消,設(shè)計單位概預算人員被減少。在這一階段，"只算政治賬、不算經(jīng)濟賬"的嚴重后果是導致投資嚴重失控。盡管在此期間也采取過諸如實行"投資包干制"、"施工單位全面負責制"、"聯(lián)合指揮部負責制"等組織管理措施,也取得了一定成效,但總趨勢未能改變,概預算制度被削弱。

(四）概預算管理制度受到嚴重破壞階段（1966~1976年）

從1966年開始的"文化大革命"，在極"左"思潮統(tǒng)治下,原建立的造價管理制度被全盤否定,定額被作為"管、卡、壓"的工具受到批判，預算人員改行，大量基礎(chǔ)資料被毀。其結(jié)果是設(shè)計無概（預）算、施工無預算、竣工無決算、投資大敞口，致使許多工程項目不計經(jīng)濟效果、"吃大鍋飯"、工期拖長、質(zhì)量下降、造價增加。雖然國家的"沒有概（預）算不得列入年度計劃"的規(guī)定沒有廢除,但已名存實亡,只是將其作為"爭項目、爭投資"的手段,一旦項目列入投資計劃,概(預)算就算完成了使命。

在此期間，公路工程定額與概預算管理工作也受到嚴重破壞，交通部從1964年起用三年時間組織各省力量修訂完成的《公路工程預算定額》,被認為是"修正主義"的產(chǎn)物,不予批準執(zhí)行。公路施工企業(yè)實行"經(jīng)常費制度"，即企業(yè)的管理費用按企業(yè)規(guī)模核定經(jīng)常費標準，工程費用按完工的實際支出核銷。其實質(zhì)是整個工程費用"實報實銷"。1972年，為了恢復承發(fā)包制,交通部重新修訂了《公路工程預算定額》,編制了《公路工程概算定額》和《公路基本建設(shè)工程概預算編制辦法》,并于1973年頒布執(zhí)行。公路工程定額和概預算的管理工作逐漸開始走上正軌。

(五）概預算管理制度恢復、重建階段（1976~1989年）

1977年以后，國家加快了經(jīng)濟建設(shè)步伐,加強基本建設(shè)中的造價管理工作已刻不容緩,定額和概預算的管理工作得以加強。1983年，國家計委成立了基本建設(shè)標準定額局（1988年劃歸建設(shè)部,成立標準定額司）負責對造價的管理工作，隨后組織制定工程建設(shè)概預算定額、費用定額等定額標準,使工程造價管理工作逐步進入規(guī)范化、標準化階段。

為了使投資決策科學、合理,在基本建設(shè)程序中增加了項目建議書和可行性研究兩個階段；為了論證項目在技術(shù)上的可行性、經(jīng)濟上的合理性,規(guī)定了必須進行項目經(jīng)濟評價。要進行經(jīng)濟評價,就需要對投資額進行估算。于是標準定額局于1985年制定了《投資估算指標編制的原則和規(guī)定》、國家計委1987年頒發(fā)了《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》等文件,規(guī)范和推動了各部門對投資估算指標的研究和編制工作。1985年，中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會成立,工程造價管理形成了由單純政府統(tǒng)管轉(zhuǎn)向社會團體參與管理的新格局。

公路工程定額和概預算管理工作也得到加強并有所發(fā)展,交通部1982年重新修訂和頒布了《公路工程預算定額》、《公路工程概算定額》、《公路工程概預算編制辦法》。1984年編制頒布了《建設(shè)項目投資估算指標》。同年成立了交通部公路工程定額站，負責組織編制全國公路工程定額,檢查、監(jiān)督定額的執(zhí)行情況,并對定額和概預算管理工作的改革進行研究。1988年交通部要求各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建立公路工程定額站，以對公路工程定額和概預算工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理。

(六）工程造價管理體制改革發(fā)展階段（1990年~至今）

在深入進行改革開放、工程建設(shè)加速發(fā)展的大好形勢下,工程造價管理體制也在不斷改革、發(fā)展、完善。主要體現(xiàn)在：

1.思想觀念有了根本轉(zhuǎn)變

在對工程造價管理的認識上、思想觀念有了根本轉(zhuǎn)變。要合理確定、有效控制工程造價,必須進行全過程的、全面的管理和控制的觀點已得到普遍認同。合理確定工程造價,就是要求工程造價的確定要具有科學性、先進性、合理性；有效控制工程造價,就是要建立并實行工程造價控制的責任制；要重視和加強項目決策階段的投資估算工作,努力提高可行性研究階段投資估算的準確程度,使其真正能起到控制建設(shè)項目總投資的作用；在工程造價控制中，要有系統(tǒng)控制、動態(tài)控制的觀點,應(yīng)建立和完善工程項目造價控制系統(tǒng),切實發(fā)揮造價管理人員的造價控制作用等已成為共識。

鑒于中國已經(jīng)加入WTO,我國的建設(shè)工程造價要與國際市場建設(shè)工程管理接軌,這就需要轉(zhuǎn)變觀念,消除我國目前工程計價仍然帶有的一定計劃價格和行政干預的色彩,改變現(xiàn)行計價方法。要達此目的，在造價管理方面應(yīng)當積極組織人員開展國家市場調(diào)研,搜集、整理、分析國際工程價格資料并與我國的工程造價進行對比分析,包括外國建設(shè)工程標準定額的調(diào)研,并與我國工程標準定額對比,分析出國內(nèi)外工效比。搜集國外機電設(shè)備、建筑材料、建筑構(gòu)配件等的國際市場價格及人工費、運費等資料,分析計算其價格指數(shù)。要認真研究國際建設(shè)工程常見的國際'慣例或做法,如通常的國際工程建設(shè)程序、國際工程設(shè)計常用的技術(shù)標準和規(guī)范、國際工程招投標的慣例或規(guī)則、國際工程常見的合同條款、國際工程合同常用的計價方法、關(guān)貿(mào)總協(xié)定中對價格問題的規(guī)定、國際工程常用的支付方法、國際工程常見的保險種類和內(nèi)容、國際工程常見的稅收制度、國際工程常見的索賠項目和對索賠的處理等。要樹立"全面造價管理"的觀念,將造價管理看作戰(zhàn)略資產(chǎn)管理。努力與國際性造價管理模式接軌,完善造價管理的理論、工程造價計價程序和方法。要利用先進的計算技術(shù)和計算工具，建立多渠道的信息發(fā)布體系和網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)采用國際通用的合同文本,參照國際慣例和規(guī)則來計算工程造價。應(yīng)建立行之有效的政府間接調(diào)控功能和規(guī)范化的計價依據(jù),推行造價工程師執(zhí)業(yè)資格制度,提高工程估價水平。這些問題的研究和解決將有助于我國的設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位走出國門，參與國際市場競爭,也有助于我國建筑工程領(lǐng)域的對外開放。

2.造價編制中，考慮了動態(tài)影響因素

在編制投資估算、設(shè)計概算時,考慮了影響造價的動態(tài)因素,如原材料價格的變化、貸款利息的變化等,增列了價差預備費,在總費用中增列了建設(shè)期貸款利息。

3.進一步完善了工程造價管理機構(gòu)

進一步完善了工程造價管理機構(gòu),各地區(qū)、各部門的建筑工程定額站許多已改名為建設(shè)工程造價管理（總)站，以加強對本專業(yè)工程造價的管理、監(jiān)督,包括制定、發(fā)布工程造價管理辦法,制定、發(fā)布定額標準等。

4.按照現(xiàn)行財務(wù)制度,調(diào)整了費用項目組成

將凡屬于生產(chǎn)工人開支范圍的費用統(tǒng)歸入人工費內(nèi)、現(xiàn)場發(fā)生的管理費和臨時設(shè)施費作為現(xiàn)場經(jīng)費歸入直接工程費。減少了間接費在建筑安裝工程費中的比重。

5.開始施行造價工程師執(zhí)業(yè)資格制度和工程造價咨詢單位資質(zhì)管理辦法

這些制度的施行對于提高建設(shè)工程造價管理社會化程度，提高工程造價專業(yè)人員的素質(zhì),確保建設(shè)工程造價工作質(zhì)量起了積極作用。

6.公路工程造價管理工作取得了顯著進展

公路工程造價管理工作改革發(fā)展的進展主要體現(xiàn)在以下幾方面：

(1)根據(jù)工程建設(shè)的客觀要求,適時修訂了概預算定額和概預算編制辦法

1992年,交通部對1982年頒布的《公路工程概算定額》、《公路工程預算定額》、《公路工程概預算編制辦法》(以下簡稱《編制辦法》)進行了修訂,頒布了新的《公路工程概算定額》(以下簡稱《概算定額》)、《公路工程預算定額》(以下簡稱《預算定額》)、《公路工程概預算編制辦法》、《交通基本建設(shè)項目竣工決算編制辦法》。1996年又頒布了新的《公路工程概預算編制辦法》,并對概預算定額中的"基價"進行了修訂。1984年發(fā)布了《建設(shè)項目投資估算指標》,1993年修訂、頒布了《公路工程估算指標》（以下簡稱《估算指標》)和《公路工程投資估算編制辦法》,1996年再次進行了修訂,頒布了新的《公路工程估算指標》和《公路工程投資估算編制辦法》。這些文件規(guī)定在造價編制中采用市場價,施工企業(yè)投標報價不受《編制辦法》約束。在現(xiàn)行《編制辦法》中，對其他直接費與間接費的計算作了改變,采用定額基價來進行計算；造價按"定額量、市場價、控制費"的原則進行編制；在總造價中列入預留費(含預備費和工程造價增長預留費)作為造價的動態(tài)費用考慮。工程招投標時,標底應(yīng)控制在批準的總造價的相應(yīng)范圍內(nèi)，但施工企業(yè)的報價不受《編制辦法》約束�！豆浪阒笜恕凡捎檬袌鰞r計價、總估算中要列入動態(tài)費用，這進一步提高了投資決策階段投資估算的準確度。

(2)加強了對造價從業(yè)人員的管理

1995年,交通部頒布了《公路工程造價人員資格認證管理辦法》,對從事造價工作的人員資質(zhì)進行了規(guī)定。對加強造價管理工作,提高造價編制質(zhì)量和造價人員素質(zhì)起了積極作用。