如何對政府采購實(shí)施有效監(jiān)管（上）

　　政府采購制度的建立順應(yīng)了公共財(cái)政體制的內(nèi)在要求，增強(qiáng)了國家宏觀調(diào)控能力，同時(shí)也從源頭上、機(jī)制上預(yù)防了腐敗，并在引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范企業(yè)競爭行為等方面發(fā)揮了重要作用。隨著政府采購范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府采購在管理和執(zhí)行制度方面存在的一些缺陷也日漸暴露出來，由此導(dǎo)致采購失敗以及引來的質(zhì)疑和投訴事項(xiàng)逐漸增多。那么對政府采購活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)管，深入研究和分析政府采購活動(dòng)中存在的問題，建立科學(xué)、有效的政府采購監(jiān)管機(jī)制就成了當(dāng)務(wù)之急。下面，筆者就如何實(shí)施對政府采購的有效監(jiān)管，結(jié)合工作實(shí)際做一初探。

　　存在問題

　　法制體系有待完備。政府采購管理體系通常由法律、法規(guī)、規(guī)章、制度四個(gè)層次構(gòu)成。在我國《政府采購法》實(shí)施近五年的今天，隨著各項(xiàng)法規(guī)陸續(xù)出臺，整個(gè)政府采購法律體系正在逐步建立，對政府采購工作的原則、基本方法做出了明確的規(guī)定，為政府采購活動(dòng)指明了工作方向和目標(biāo)。但現(xiàn)有的有關(guān)制度建設(shè)只是搭起了基本框架，而政府采購各環(huán)節(jié)的有效運(yùn)作和“鏈接”，還需根據(jù)這一基本框架并結(jié)合管理要求進(jìn)行充實(shí)和細(xì)化，使政府采購管理制度體系更加完整和有效，保證法律規(guī)定落到實(shí)處。由于我國《政府采購法》出臺后關(guān)鍵的政府采購法實(shí)施條例還沒有出臺，各地為了規(guī)范采購管理，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際采購活動(dòng)對信息發(fā)布、采購評審、專家管理、代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定和供應(yīng)商投訴處理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及非招標(biāo)采購、協(xié)議供貨、采購方式申報(bào)審批等重要行為積極探索，制定了一些單行規(guī)定來指導(dǎo)具體的采購實(shí)踐。這些規(guī)定在指導(dǎo)采購活動(dòng)的某一關(guān)鍵環(huán)節(jié)起到了重要的控制作用，但由于各地情況不同致使這些規(guī)定缺乏權(quán)威性、統(tǒng)一性、科學(xué)性、完整性或銜接性，對采購過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)無法系統(tǒng)、全面和有效地防范和控制。

　　內(nèi)部控制機(jī)制尚存缺陷。從我國推行政府采購制度情況來看，存在執(zhí)行采購預(yù)算不夠嚴(yán)謹(jǐn)；缺乏操作性強(qiáng)的政府采購內(nèi)部控制評價(jià)工具，采購帶有主觀隨意性、權(quán)力干預(yù)性；尚未理順和整合采購內(nèi)部控制的職責(zé)、權(quán)限管理的關(guān)系，相互推諉扯皮；注重采購范圍（目錄、項(xiàng)目）的內(nèi)部控制，而輕于對內(nèi)部違規(guī)現(xiàn)象的處罰，存在“避重就輕”和做“老好人”思想；雖然出臺和制定了一些相關(guān)的法律、制度和章程，但往往執(zhí)行難，一些單位或人員為了小團(tuán)體或個(gè)人利益，損害國家和社會公眾利益，也對政府采購活動(dòng)的推行和管理帶來消極影響。這說明內(nèi)控制度沒有滲透到采購活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，沒有形成有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范有序的政府采購內(nèi)部管理控制機(jī)制，沒有把內(nèi)部控制細(xì)化到具體責(zé)任人，細(xì)化到詳盡的政府采購每一個(gè)步驟。

　　監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)。一是監(jiān)督檢查機(jī)制缺乏獨(dú)立的監(jiān)督主體。我國《政府采購法》在第七章規(guī)定了監(jiān)督檢查制度，明確規(guī)定各級財(cái)政部門為政府采購對象的主管機(jī)關(guān)，是政府采購監(jiān)督主體。但依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，各級發(fā)改委和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)各自制定相應(yīng)的公共采購行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的公共采購項(xiàng)目。可見，公共采購市場中的監(jiān)督主體實(shí)際上尚未統(tǒng)一，有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供水、供電、供熱等政府公用事業(yè)的采購項(xiàng)目，涉及公共安全和公共利益的采購項(xiàng)目，涉及國家稀缺資源和國家利益的公共采購項(xiàng)目等，存在多元監(jiān)督主體，大部分還沒有進(jìn)入各級財(cái)政部門的監(jiān)督視野。二是監(jiān)督檢查機(jī)制缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則。采購法雖賦予各級財(cái)政部門對政府采購活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，但缺乏監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容和具體程序規(guī)則，對各級財(cái)政部門如何進(jìn)行監(jiān)督?jīng)]有具體的、有效的、強(qiáng)制的監(jiān)督措施，因此，不能將監(jiān)督落到實(shí)處，也不能制約權(quán)力、防止權(quán)力的濫用，更何況財(cái)政部門與采購部門與采購人（政府機(jī)關(guān)）行政層級平行，缺乏行政管理的權(quán)威性，難以實(shí)施有效監(jiān)督。

　　預(yù)警機(jī)制沒有建立。目前我國對政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)沒有科學(xué)的指標(biāo)評價(jià)體系。有些地方過分強(qiáng)調(diào)政府采購節(jié)資的效果，走入重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視其社會效益的誤區(qū)；對政府采購的政策功能，如購買節(jié)約環(huán)保產(chǎn)品、保護(hù)中小企業(yè)、支持地方經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展等沒有充分考慮；對采購方式的使用沒有科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)，如過多過濫的定點(diǎn)采購實(shí)際上是賦予了供貨商一種市場特權(quán)，形成了與公平競爭相左的市場壟斷，最終暴露出價(jià)格高、服務(wù)差、買賣雙方私下串通等問題；對辦公設(shè)施的配備沒有合理的標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)準(zhǔn)配置辦公設(shè)施雖然就市場價(jià)格而言節(jié)約了大量資金，但整體而言造成了資金的浪費(fèi)；衡量一件采購產(chǎn)品的好壞，沒有行業(yè)內(nèi)提供的參考標(biāo)準(zhǔn)和第三方評測機(jī)構(gòu)做出的產(chǎn)品評測，只聽廠商的一面之辭，面對廠商提供的看不見、摸不著的性能指標(biāo)，比如虛報(bào)的打印機(jī)硒鼓壽命、筆記本電腦電池使用時(shí)間，不能做出正確的判斷，等等。對于這樣的問題如果能建立一套科學(xué)合理的政府采購指標(biāo)評價(jià)體系，對政府采購的目標(biāo)結(jié)果做出科學(xué)合理的評價(jià)，建立政府采購預(yù)警機(jī)制，就可以實(shí)現(xiàn)真正意義上的監(jiān)管。

　　宣傳教育不到位。政府采購涉及的方面多、金額大，在我國又是一項(xiàng)新的改革，起步較晚，應(yīng)加大宣傳力度，爭取社會各方面的支持，才能得以順利推行。目前從我國政府采購的實(shí)踐看，對政府采購宣傳的深度和廣度還不夠，一是對推行政府采購制度認(rèn)識不足，尤其是基層的領(lǐng)導(dǎo)還不夠重視，導(dǎo)致政府采購改革在某些地方或單位推行困難；二是對政府采購工作人員的宣傳教育不足，致使其綜合素質(zhì)和能力不高，抵御風(fēng)險(xiǎn)的意識不強(qiáng)，采購行為不規(guī)范；三是對供應(yīng)商的宣傳培訓(xùn)不夠到位。