如何規(guī)范縣級(jí)政府采購(gòu)制度（上）

　　資源配置是縣級(jí)政府財(cái)政的主要職能，政府采購(gòu)是資源配置職能的具體實(shí)現(xiàn)形式，縣級(jí)政府在推行這一制度過(guò)程中，在理論認(rèn)識(shí)與實(shí)際運(yùn)作上尚存問(wèn)題，縣級(jí)政府采購(gòu)制度應(yīng)如何規(guī)范，本文試圖作一些探討。

　　政府采購(gòu)是地方政府實(shí)施有效資源配置的具體形式

　　在資源稀缺的前提下，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，要求對(duì)稀缺資源實(shí)施市場(chǎng)配置方式。但是，市場(chǎng)機(jī)制的作用并非萬(wàn)能，它既有存在缺陷的一面，又有失靈的領(lǐng)域，這就在稀缺資源的配置上為政府發(fā)揮作用留出了空間，同時(shí)，也就決定了政府財(cái)政所具備的資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等三大職能。

　　市場(chǎng)體制下，政府財(cái)政具備上述三大職能，是從研究資源配置方式的角度，相對(duì)于市場(chǎng)配置方式，將政府作為一個(gè)整體而言的。事實(shí)上，各國(guó)政府都由多級(jí)政府組成的（有中央政府，也有地方政府，地方政府又可劃分為若干級(jí)），相應(yīng)地政府的財(cái)政職能也是由各級(jí)政府共同去完成的。換言之，每級(jí)政府財(cái)政在實(shí)現(xiàn)上述職能過(guò)程中，各有側(cè)重。市場(chǎng)體制下，由于（1）一國(guó)內(nèi)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)是開放的，生產(chǎn)要素可以在地區(qū)間自由流動(dòng)；（2）地方政府又缺少必要的調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具等客觀因素的存在，地方財(cái)政在調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)職能上所能發(fā)揮的作用不大，因此資源配置成為地方財(cái)政的主要職能。作為基層政權(quán)的縣級(jí)政府財(cái)政更是如此，具體地說(shuō)，在調(diào)節(jié)收入分配與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)上縣級(jí)政府難以發(fā)揮作用的前提下，如何有效地提供區(qū)域性的公共產(chǎn)品就成為考核縣級(jí)政府工作效率的主要內(nèi)容。

　　政府采購(gòu)，不論是運(yùn)用財(cái)政資金購(gòu)買商品、勞務(wù)，還是購(gòu)買包括興修水利、修建交通設(shè)施、改造環(huán)境等在內(nèi)的公共工程，從其內(nèi)容上看，它則是地方政府財(cái)政實(shí)施有效資源配置職能的具體形式。在縣級(jí)政府推行政府采購(gòu)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，其積極意義體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　政府采購(gòu)制度是市場(chǎng)體制國(guó)家管理政府直接支出的基本方式從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大部分市場(chǎng)體制國(guó)家對(duì)政府直接支出的管理基本都應(yīng)用政府采購(gòu)方式。近一個(gè)世紀(jì)來(lái)，政府采購(gòu)主體也逐步由中央政府?dāng)U展到地方政府，甚至其它公共服務(wù)組織。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的日益明顯，政府采購(gòu)已經(jīng)推廣到國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，世貿(mào)組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》已成為各國(guó)“入世”談判的重要文件之一�？h級(jí)政府作為我國(guó)基層政權(quán)，必須適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，積極參與國(guó)際分工、協(xié)作。它不僅有助于縣級(jí)政府從國(guó)際市場(chǎng)中獲得價(jià)廉物美的產(chǎn)品與服務(wù)；而且也有助于在正式開放政府采購(gòu)市場(chǎng)前的一段時(shí)間里鍛煉和培訓(xùn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的國(guó)內(nèi)企業(yè)，逐步適應(yīng)國(guó)際慣例，縣級(jí)經(jīng)濟(jì)以開放的姿態(tài)迎接國(guó)際挑戰(zhàn)。

　　有利于縣級(jí)政府建立反腐倡廉的機(jī)制從各種傳媒的報(bào)道中不難看出，一些縣產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的政府官員中除了“管人”的外，大半是“管錢”與“管物”的。假使在縣級(jí)全面推行政府采購(gòu)，將縣級(jí)政府的采購(gòu)行為置身于財(cái)政、審計(jì)、供應(yīng)商和社會(huì)公眾的全方位監(jiān)督的機(jī)制當(dāng)中，在公開、透明的環(huán)境中運(yùn)作，可使基層政府公共采購(gòu)行為中產(chǎn)生的各種腐敗現(xiàn)象得到有效的抑制。

　　有利于促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政支出改革縣級(jí)政府以規(guī)范支出管理為核心的財(cái)政改革，不論是改革預(yù)算編制辦法、試行部門預(yù)算，還是建立國(guó)庫(kù)集中支付制度，通過(guò)政府采購(gòu)制度的試行，都能起到一定規(guī)范和有力的推動(dòng)作用。

　　可使縣級(jí)政府實(shí)現(xiàn)“節(jié)支”從各國(guó)以及我國(guó)各�。ㄊ�、自治區(qū)）推行政府采購(gòu)的實(shí)踐看，資金節(jié)約率一般在10%左右，此外，由于縣級(jí)推行政府采購(gòu)后，推動(dòng)了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的進(jìn)程，對(duì)緩解縣級(jí)財(cái)政資金調(diào)度困難有一定的積極意義。

　　縣級(jí)政府推行政府采購(gòu)制度的難點(diǎn)

　　縣級(jí)政府在推行政府采購(gòu)制度過(guò)程中，除了缺乏完善的法律、法規(guī)體系等非縣級(jí)政府力所能及的客觀因素外，主要存在以下困難：

　　采購(gòu)規(guī)模小，導(dǎo)致采購(gòu)模式選擇上的搖擺從理論意義上說(shuō)，發(fā)展中國(guó)家，尤其在市場(chǎng)發(fā)育早期，政府財(cái)政的購(gòu)買性支出占財(cái)政支出的比重要大些，政府承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資任務(wù)，政府采購(gòu)的規(guī)模應(yīng)當(dāng)是不小的。但這里有一個(gè)假設(shè)前提，那就是政府財(cái)政資金是充裕的。我國(guó)的實(shí)際情況是除廣東、浙江、江蘇、上海等少數(shù)發(fā)達(dá)省（市）的少數(shù)發(fā)達(dá)縣（市）財(cái)政比較寬裕外，大部分縣（市）級(jí)的財(cái)政狀況都比較抽據(jù)，有的甚至連工資的發(fā)放都有困難。如浙江省雖財(cái)政收入總量在全國(guó)排名第5位，人均財(cái)政收入全國(guó)排名第3位，但仍有50%的縣（市）實(shí)施了“兩保兩掛”體制，這就意味著除寧波以外仍有30多個(gè)縣（市）的財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”。這種消費(fèi)性支出占絕對(duì)比重的現(xiàn)實(shí)，決定了貧困縣（市）的采購(gòu)規(guī)模相對(duì)來(lái)說(shuō)是小的。政府采購(gòu)規(guī)模過(guò)小除了因缺乏規(guī)模效益，從而導(dǎo)致政府采購(gòu)節(jié)費(fèi)率不高等不利因素外，更主要的是使縣級(jí)在推行政府采購(gòu)過(guò)程中，在采購(gòu)模式的選擇上產(chǎn)生了搖擺，采取集中采購(gòu)模式，因規(guī)模不大，政府采購(gòu)費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，節(jié)費(fèi)率仍不高；而采取分散采購(gòu)模式，又使政府采購(gòu)形同虛設(shè)而有違改革的初衷。（上）市場(chǎng)發(fā)育不健全，導(dǎo)致采購(gòu)方式選擇上的困難發(fā)展的不均衡是各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展永恒的話題，我國(guó)也不例外，不僅西部地區(qū)與東部有差異，北方與南方有差異，即使在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，廣東、浙江、江蘇等，不同縣（市）間的市場(chǎng)發(fā)育也存在著不平衡。在市場(chǎng)發(fā)育不健全的縣（市）推行政府采購(gòu)，尤其像計(jì)算機(jī)廣域網(wǎng)等高科技工程、汽車等大宗貨物以及舉辦會(huì)議、維修等勞務(wù)，由于包括生產(chǎn)商或者經(jīng)銷商在內(nèi)的供應(yīng)商數(shù)量過(guò)少，致使采購(gòu)方式選擇困難，采用公開招標(biāo)方式，木僅時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用大，且往往無(wú)人來(lái)投標(biāo)；采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式，本地可“邀請(qǐng)”的供應(yīng)商實(shí)在太少；或者雖然招標(biāo)的范圍可以拓展到全省以至全國(guó)，但一方面因招標(biāo)規(guī)模小，難以吸引廠商；另一方面，即使供應(yīng)商來(lái)了，因沒(méi)有固定網(wǎng)點(diǎn)而導(dǎo)致售后服務(wù)不到位的困難。

　　認(rèn)識(shí)上尚存“誤區(qū)”，致使采購(gòu)計(jì)劃落實(shí)上的困難縣級(jí)政府各部門尤其是原本就有較大采購(gòu)自主權(quán)的個(gè)別部門，認(rèn)為政府采購(gòu)手續(xù)復(fù)雜、時(shí)間跨度長(zhǎng)，不如過(guò)去自行采購(gòu)便捷，認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，表現(xiàn)在各部門采購(gòu)計(jì)劃的編制上，普遍存在以下兩個(gè)缺陷：（1）“該細(xì)的不細(xì)”，表現(xiàn)在各單位對(duì)年度采購(gòu)事項(xiàng)事先沒(méi)有詳細(xì)的預(yù)測(cè)與安排，隨意性大；（2）“不該細(xì)的過(guò)細(xì)”，表現(xiàn)在各單位不顧實(shí)際，對(duì)某一采購(gòu)商品的數(shù)量、型號(hào)、規(guī)模、顏色等都有明確要求，把政府采購(gòu)部門當(dāng)成了本單位的“后勤服務(wù)中心”。這就導(dǎo)致了縣級(jí)政府采購(gòu)難題的產(chǎn)生：首先，政府采購(gòu)計(jì)劃編制難，“計(jì)劃趕不上變化”；其次，政府采購(gòu)很難形成規(guī)模效益。2000年在浙江臺(tái)州，就曾因計(jì)劃落實(shí)的困難，產(chǎn)生了所謂的“路橋難題”。

　　管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，導(dǎo)致政府采購(gòu)工作的不規(guī)范目前，實(shí)行政府采購(gòu)的各縣（市），在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不盡統(tǒng)一，大部分縣（市）的管理機(jī)構(gòu)（政府采購(gòu)辦公室）設(shè)在財(cái)政部門，但也有少數(shù)設(shè)在機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與監(jiān)察部門的。設(shè)在財(cái)政部門的又分三種類型：獨(dú)立型，即縣（市）政府設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組下在財(cái)政部門設(shè)政府采購(gòu)管理辦公室，政府采購(gòu)中心在辦公室之外單獨(dú)設(shè)置。雜合型，即有的縣（市）有采購(gòu)辦但無(wú)采購(gòu)中心，或者采購(gòu)中心，無(wú)采購(gòu)辦。三位一體型，即控辦、采購(gòu)辦、采購(gòu)中心三位一體。縣（市）在推行政府采購(gòu)過(guò)程中機(jī)構(gòu)設(shè)置的不規(guī)范，導(dǎo)致了管理的混亂，尤其是“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”由同一“人”兼任的情況下，將會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)工作的不規(guī)范。

　　市場(chǎng)信息不充分，影響了政府采購(gòu)工作的質(zhì)量縣（市）級(jí)政府尤其是地處邊遠(yuǎn)山區(qū)、海嶼、市場(chǎng)發(fā)育尚不健全的貧困縣（市）政府，在推行政府采購(gòu)過(guò)程中，市場(chǎng)信息閉塞，難以把握市場(chǎng)脈搏成為直接影響這些縣（市）政府采購(gòu)工作質(zhì)量的又一重要因素。一方面，貧困縣（市）專業(yè)技術(shù)人才相對(duì)缺乏；另一方面，這些縣一般都沒(méi)有專門的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，因此，導(dǎo)致了貧困縣（市）很難請(qǐng)到理想的評(píng)標(biāo)專家，從而使招標(biāo)工作的質(zhì)量大打折扣。此外，由于市場(chǎng)信息的不充分，對(duì)工程、貨物的價(jià)格、性能比沒(méi)有一個(gè)全面的了解，致使標(biāo)書制作尤其是“標(biāo)底”的確定上，很難做到科學(xué)合理。若標(biāo)底走得過(guò)高，招標(biāo)失去意義，反之，標(biāo)底定得過(guò)低，使招標(biāo)人的標(biāo)書全部成為廢標(biāo)，對(duì)政府形象將會(huì)受到直接影響。（上）