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農(nóng)田水利制度安排的幾個前提

2010-09-25 09:17  來源網(wǎng)絡(luò)  【  【打印】【我要糾錯】

  稅費改革后,農(nóng)田水利成為農(nóng)村公共物品問題研究的熱點。在討論農(nóng)田水利制度安排中,多數(shù)研究者側(cè)重于制度的效率而對制度的其他方面關(guān)注不夠。中國是一個農(nóng)業(yè)大國,不同區(qū)域,自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、作物類型存在很大差異,因而對水利有不同的需求。同時,中國也是一個人口大國,且農(nóng)村人口占據(jù)全國人口的大多數(shù),農(nóng)田水利供給關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定和國家的糧食安全。這就意味著,人們在設(shè)計農(nóng)田水利制度時不能僅僅局限于制度的效率,而必須將視野拓寬到中國的特殊國情中,在細(xì)致考察農(nóng)田水利基本前提的基礎(chǔ)上來構(gòu)建適合中國國情的農(nóng)田水利制度。

  1、水資源分布不平衡

  我國地處北半球亞歐大陸的東部,東南瀕臨太平洋,是世界上季風(fēng)最為顯著的國家之一。東南季風(fēng)和西南季風(fēng)以及西高東低的地形決定了我國的氣候具有夏秋濕潤多雨、冬季寒冷干燥,東南沿海地區(qū)多雨、西北地區(qū)干旱的基本特點。

  與世界其他國家比較,我國的水資源大致有以下幾方面特點:第一、人均、畝均占有量少。我國人均占有水資源量為2220立方米(按1997年人口計算),相當(dāng)于世界人均占有量的1/4.按耕地面積計算,我國單位面積占有水資源量約為h㎡土地28500立方米(=1900立方米/畝)。第二、地區(qū)分布與人口、土地、經(jīng)濟的布局不適應(yīng)。我國水資源量的地區(qū)分布大致呈現(xiàn)出自東南沿海向西北內(nèi)陸遞減的趨勢,而東南部、珠江、西南諸河流的耕地只分別占全國耕地的2.5%、6.7%、1.8%.北方黃河、淮河、海河的土地面積占全國的39.3%,但水資源僅占全國的7.5%。第三、逐月水量時間分配不均衡。降水集中在夏秋雨季,容易發(fā)洪水,而冬春季節(jié)則少雨,容易出現(xiàn)春旱。第四、歷年水量不穩(wěn)定。水量多的年份來水,與水量少的年份來水,有時可以相差10倍。而且并不是豐水、平水、枯水交替出現(xiàn)。在黃河的歷史上曾出現(xiàn)連續(xù)11年(1922-1932)的干旱,連續(xù)9年(1943-1951)的豐水。我國水資源分布的上述特點,既給水利資源的開發(fā)和利用帶來極大的困難,也構(gòu)成了不同區(qū)域水利建設(shè)和水利制度安排的自然前提。

  2、農(nóng)田水利的系統(tǒng)性

  為農(nóng)業(yè)服務(wù)的水利工程主要有蓄水工程(包括水庫、堰塘)、引水工程(包括有壩引水、無壩引水)、提水工程(即泵站工程)和機井。不同的水利工程通常是特定自然環(huán)境的產(chǎn)物,如南方多蓄水工程,北方多引水工程,山區(qū)多蓄水工程,平原多提水工程,南方多堰塘,北方多機井等等。雖然不同區(qū)域水利工程類型不同,但在同一區(qū)域中,不同的水利工程實際上是相互關(guān)聯(lián)的,因此,農(nóng)田水利的系統(tǒng)性并不僅僅是指單個水利工程構(gòu)成的灌溉系統(tǒng),如泵站灌溉系統(tǒng)由進(jìn)水渠、泵房、輸水渠等組成,任何一部分的破損都將導(dǎo)致整個灌溉系統(tǒng)的崩潰,而且指同一區(qū)域內(nèi)不同水利工程之間所構(gòu)成的水利系統(tǒng),維護這個系統(tǒng)是有效發(fā)揮不同水利工程效用的前提,尤其是在經(jīng)過人民公社時期,我國已經(jīng)建立起了相對完善的水利系統(tǒng)的背景下,如何維護這個系統(tǒng)極其重要。

  以江漢平原的荊門市為例,至1985年,荊門區(qū)域初步形成了以漳河水庫為后盾,中小型水庫和電力提灌為骨干、小型堰塘為基礎(chǔ),大、中、小結(jié)合,蓄、引、提相配合的灌溉供水體系,以堤防抗御外洪和水庫攔蓄抗御山洪的防洪體系,以沿江濱湖涵閘,泵站為主的排澇體系。這三大體系的有機結(jié)合,使全市的有效灌溉面積達(dá)到140萬畝,占總耕地面積的92%,從而使荊門市成為全國五十個商品糧生產(chǎn)基地縣市之一。然而,近年來,荊門區(qū)域卻頻遭旱災(zāi),成災(zāi)程度十分嚴(yán)重,其根本原因在于原有的水利系統(tǒng)被破壞,相互孤立的水利設(shè)施抗旱能力差。

  3、農(nóng)田水利的準(zhǔn)公共物品性

  農(nóng)田水利是準(zhǔn)公共物品主要源于農(nóng)田水利的系統(tǒng)性和特殊性。農(nóng)田水利的系統(tǒng)性表明,農(nóng)田水利難以做到有效排他;農(nóng)田水利的特殊性表明,農(nóng)田水利受自然因素影響極大,無法通過市場來有效供給(或市場供給導(dǎo)致低效益)。農(nóng)田水利的有效性在于它的系統(tǒng)性,而系統(tǒng)性表現(xiàn)在單個水利工程構(gòu)成的系統(tǒng)性和灌區(qū)水利工程之間構(gòu)成的系統(tǒng)性兩方面。除非是小型機臺、堰塘和機井,一般水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)均無法為單一主體所壟斷。

  以泵站為例,泵站可能為國家或集體所有,但泵站附屬設(shè)施如渠道尤其是毛渠,泵站管理單位是沒有能力去維護的。實行生產(chǎn)責(zé)任制后,農(nóng)戶擁有土地的使用權(quán),沒有農(nóng)戶的同意(或沒有相關(guān)補償措施)便不能侵占或損害農(nóng)戶的土地使用權(quán),而若渠系得不到有效維護,泵站灌溉可能難以實行。人民公社時期水利工程能有效發(fā)揮作用,其奧秘就在于水利工程管理單位與相關(guān)的社隊形成了專管與群管相結(jié)合的管理與維護機制,目前的困境在于,水利工程管理單位與相關(guān)的用水者缺乏共同維護機制,這種機制若要建立,水利工程單位就不可能是一個外在于用水者的企業(yè)。由此,為農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)的水利工程單位,很難真正作為一個市場化的主體而存在;用于農(nóng)業(yè)灌溉的水資源,也難以成為一般意義的商品。另外,農(nóng)業(yè)灌溉受自然因素影響極大,收益與風(fēng)險均完全無法確定,因此,農(nóng)業(yè)灌溉既具有公共性,又不能完全市場化,它只能是準(zhǔn)公共物品。

  4、中國農(nóng)村發(fā)展的非均衡性

  非均衡是中國社會發(fā)展的重要特征之一。正如徐勇所說,在中國這樣一個地域遼闊、人口眾多、歷史悠久的國度里,政治社會狀況異常豐富和復(fù)雜。在國內(nèi)的不同地方、不同社會組織單位、不同人群里的政治狀況既有許多相似和共同之處,更有著不少的具體差別,表現(xiàn)出非等同性、非一致性的非均衡特點?梢哉f,世界上沒有哪一個國家內(nèi)部的政治非均衡性有中國這樣突出。不僅在政治上,而且在經(jīng)濟、社會、文化上,中國社會發(fā)展的非均衡性也十分突出,非均衡性成為當(dāng)下中國社會發(fā)展的一個總體性事實。

  具體來說,中國農(nóng)村發(fā)展的非均衡性突出表現(xiàn)在如下幾方面:第一、經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異。胡鞍鋼曾用“一個中國,四個世界”來形象描述這種地區(qū)發(fā)展差異。第二、社會、文化在不同區(qū)域呈現(xiàn)出不同的特征。第三、不同區(qū)域受自然條件的約束,其生產(chǎn)方式、作物類型、市場化程度差異極大。第四、農(nóng)民的組織化受自然條件、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、區(qū)域文化、市場化程度等方面的影響而表現(xiàn)出異常復(fù)雜的情形。在較為封閉的區(qū)域,因為市場化程度較低,傳統(tǒng)資源保存較好,鄉(xiāng)村社區(qū)通過傳統(tǒng)方式將農(nóng)民組織起來;在經(jīng)濟發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較高的區(qū)域,市場成為連接人們的紐帶;在傳統(tǒng)已經(jīng)消失,市場化程度較高,但又缺乏鄉(xiāng)村工業(yè)的區(qū)域,農(nóng)民處于原子化狀態(tài)。中國農(nóng)村發(fā)展的非均衡性要求人們在設(shè)計農(nóng)田水利制度時應(yīng)立足于不同區(qū)域的實際情況,切不可迷信某一種理論和某一種制度。

  5、農(nóng)村社會穩(wěn)定和中國的糧食安全

  我國是一個水資源分布極不平衡的國家,治水一直是國家管理和社會生產(chǎn)與生活的重要事務(wù)。圍繞治水,國家與鄉(xiāng)村社會、不同區(qū)域、村莊之間以及農(nóng)民之間形成的糾紛,容易誘發(fā)其他矛盾,危及社會穩(wěn)定,這在歷代古籍、碑文中亦多有記載。新中國成立之初,毛澤東發(fā)出“一定要把淮河修好”的號召,正是基于他借鑒歷史經(jīng)驗做出的一個英明的治國戰(zhàn)略決策。人民公社時期大修水利,由于很多水利工程跨縣、跨公社、大隊或生產(chǎn)隊,也引發(fā)了許多糾紛,有些糾紛至今仍未解決。農(nóng)村實行生產(chǎn)責(zé)任制后,水利糾紛更是司空見慣,有些甚至導(dǎo)致惡性事件。水利糾紛的產(chǎn)生,說到底,是因為土地資源和水資源短缺,水利設(shè)施不完善造成的。在土地資源和水資源短缺無法緩解的背景下,隨著人口增長、城市擴張以及工占農(nóng)水,水利糾紛將不可避免地變得更加尖銳、頻繁和復(fù)雜,解決不好,容易引發(fā)鄉(xiāng)村社會的不穩(wěn)定。

  水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國70%的糧食來自灌溉農(nóng)業(yè),增加可灌溉耕地面積,提高灌溉耕地的土地生產(chǎn)率,是保證中國糧食安全的有效措施。1949年以來,我國一直致力于增加可灌溉面積,使糧食生產(chǎn)取得長足發(fā)展。另外,在影響我國農(nóng)業(yè)的諸多自然災(zāi)害中,以旱災(zāi)最為嚴(yán)重。尤其是近年來,我國干旱影響范圍大,持續(xù)時間長。2004年,南方許多省份發(fā)生了冬春連旱和秋冬連旱,全國農(nóng)作物因旱受災(zāi)面積17255千公頃,其中成災(zāi)面積7951千公頃,因旱損失糧食231億公斤,造成直接經(jīng)濟損失315億元。2005年,南方部分地區(qū)又發(fā)生了嚴(yán)重的旱災(zāi)。旱災(zāi)的頻發(fā)及成災(zāi)程度嚴(yán)重威脅著我國的糧食安全。我國是人口大國,糧食安全問題是國家發(fā)展戰(zhàn)略問題,必須立足依靠自身力量來解決。這是農(nóng)田水利制度安排始終必須緊扣的最為重要的前提。

延伸閱讀:農(nóng)田 水利 制度
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