第二章 中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法

　　第一節(jié) 安全生產(chǎn)法的立法目的、適用范圍

　　一、安全生產(chǎn)法的立法目的

　　立法目的亦稱(chēng)立法宗旨，它是每一部法律都不可缺少的。在《安全生產(chǎn)法》的立法過(guò)程中，圍繞著立法宗旨進(jìn)行了長(zhǎng)期的調(diào)研、論證、爭(zhēng)論，其中爭(zhēng)論最多的問(wèn)題之一，就是如何確定它的立法宗旨，即《安全生產(chǎn)法》到底按照什么思路來(lái)制定、著重解決什么問(wèn)題？當(dāng)前在安全生產(chǎn)工作中存在著許多問(wèn)題，到底哪些是法律問(wèn)題，哪些問(wèn)題需要在《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定并且能夠通過(guò)法律加以解決？安全生產(chǎn)中存在的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，不僅有法律問(wèn)題，還有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。法律的規(guī)范作用雖然是很強(qiáng)的，但它不是萬(wàn)能鑰匙，更不是百科全書(shū)，它也不可能把所有的問(wèn)題包攬無(wú)余，只能將其中最重要、最緊迫和立法條件成熟的法律問(wèn)題納入其調(diào)整范圍，《安全生產(chǎn)法》也不例外。

　　要科學(xué)地確定《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨，必須從當(dāng)前我國(guó)安全生產(chǎn)的實(shí)際情況出發(fā)，準(zhǔn)確地抓住最突出的安全生產(chǎn)法律問(wèn)題，有的放矢，符合實(shí)際。當(dāng)前各類(lèi)安全生產(chǎn)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，但其中影響最大、危害最嚴(yán)重的主要有4個(gè)：

　　一是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理薄弱。首先應(yīng)當(dāng)肯定，黨和國(guó)家高度重視安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。不論機(jī)構(gòu)如何改革，各級(jí)人民政府都有負(fù)責(zé)對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的機(jī)構(gòu)。國(guó)家先后制定了幾十部有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作初步做到了有法可依。但是必須看到，我國(guó)尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段．低水平的社會(huì)生產(chǎn)力決定了安全生產(chǎn)的低水平。由于政府機(jī)構(gòu)多次改革，新舊安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制交替，目前尚未建立健全有中國(guó)特色的、有權(quán)威的、高效率的、統(tǒng)一的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制，缺少集中統(tǒng)一管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。雖然從中央到大部分省緩和部分市縣人民政府都建立了分級(jí)管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，但其規(guī)格、職能、隸屬關(guān)系、人員編制、經(jīng)費(fèi)和監(jiān)督執(zhí)法手段各不相同，普遍存在著規(guī)格較低、職能不一、隸屬關(guān)系復(fù)雜、人員緊缺、經(jīng)費(fèi)匱乏、監(jiān)督執(zhí)法手段乏力的問(wèn)題。有些地方雖有機(jī)構(gòu)，但形同虛設(shè)；有些地方至今仍無(wú)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理不到位的主要原因，是一些政府領(lǐng)導(dǎo)人不重視安全生產(chǎn)工作，沒(méi)有真正從政治高度深刻認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)的大局，事關(guān)黨、國(guó)家的政治威信和我國(guó)的國(guó)際形象，他們把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與安全生產(chǎn)對(duì)立起來(lái)，缺乏對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的政治責(zé)任感，不講安全生產(chǎn)，監(jiān)督管理工作不到位。

　　二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作薄弱，生產(chǎn)安全事故居高不下。由于安全生產(chǎn)工作監(jiān)督管理不到位，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全條件、主要負(fù)責(zé)人和特種作業(yè)人員安全資格及其安全責(zé)任、安全機(jī)構(gòu)設(shè)置、安全設(shè)施設(shè)備管理、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)安全保障、交叉作業(yè)和承包租賃場(chǎng)所安全管理、危險(xiǎn)物品和重大危險(xiǎn)源管理和從業(yè)人員工傷社會(huì)保險(xiǎn)等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全方面的重要問(wèn)題沒(méi)有基本的法律規(guī)范，許多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位特別是大量非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)條件差，管理混亂，各種事故隱患和不安全因素不能被及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)和消除，以致重大、特大事故頻繁發(fā)生。

　　三是從業(yè)人員的人身安全缺乏應(yīng)有的法律保障。作為生產(chǎn)安全事故的直接受害者，每年我國(guó)有十幾萬(wàn)人死于各種傷亡事故，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。生產(chǎn)安全事故造成大量的人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)損失，造成了無(wú)可彌補(bǔ)的損失和惡劣的社會(huì)影響，使從業(yè)人員及其親屬?zèng)]有安全感，引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，人民的利益高于一切，生命的安全高于一切。各級(jí)人民政府的宗旨是為人民服務(wù)。如果連人民群眾最基本的人身安全都不能得到有效的保障，代表最廣大人民群眾的根本利益和全心全意為人民服務(wù)便無(wú)從談起。因此，保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員的生命安全，是安全生產(chǎn)工作的主要任務(wù)和目標(biāo)，是各級(jí)人民政府和各有關(guān)部門(mén)義不容辭的責(zé)任。

　　四是安全生產(chǎn)問(wèn)題嚴(yán)重制約和影響了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。很多地方和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高經(jīng)濟(jì)效益列為首要任務(wù)，但是不能正確處理安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，不是把兩者有機(jī)結(jié)合而是加以對(duì)立。一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位尤其是私營(yíng)企業(yè)，“要錢(qián)不要命”，為了賺錢(qián)不惜以犧牲從業(yè)人員生命和發(fā)生事故為代價(jià)，減少甚至不進(jìn)行安全生產(chǎn)投入，以降低短期成本追求長(zhǎng)期利潤(rùn)。而一旦發(fā)生重大、特大事故，除了人員死亡之外還要不同程度地造成經(jīng)濟(jì)損失，其代價(jià)往往要等于或者高于安全生產(chǎn)投入成本，最終廠(chǎng)毀人亡，得不償失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年我國(guó)平均每天因生產(chǎn)安全事故死亡300余人，每年直接經(jīng)濟(jì)損失約為1500億元左右。

　　為了解決上述問(wèn)題，《安全生產(chǎn)法）第一條開(kāi)宗明義地規(guī)定：“為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定本法。”這既是《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨，又是法律所要解決的基本問(wèn)題。《安全生產(chǎn)法》的立法指導(dǎo)思想、方針原則、基本法律制度、法律條文都是圍繞這個(gè)立法宗旨確定的。要全面、準(zhǔn)確地領(lǐng)會(huì)和實(shí)現(xiàn)《安全生產(chǎn)法》的立法目的，應(yīng)當(dāng)把握下列5點(diǎn)：

　　第一，安全生產(chǎn)工作必須堅(jiān)持“三個(gè)代表”和“安全責(zé)任重于泰山”的指導(dǎo)思想。安全生產(chǎn)，人人有責(zé)。各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人及其各有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人都應(yīng)時(shí)刻牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，認(rèn)真學(xué)習(xí)《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，明確安全生產(chǎn)責(zé)任，重視安全生產(chǎn)，抓緊安全生產(chǎn)，抓好安全生產(chǎn)，做到不安全不生產(chǎn)，要生產(chǎn)必須安全，以防止和減少重大、特大生產(chǎn)安全事故，減少人員傷亡，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)組織、公民也應(yīng)當(dāng)把安全生產(chǎn)作為一件人人關(guān)心的大事，關(guān)注安全，關(guān)愛(ài)生命，協(xié)助政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位做好安全生產(chǎn)工作，營(yíng)造一個(gè)全社會(huì)重視安全生產(chǎn)的氛圍。

　　第二，依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是各級(jí)人民政府和各有關(guān)部門(mén)的法定職責(zé)。為了加大監(jiān)督管理力度，《安全生產(chǎn)法》對(duì)各級(jí)人民政府及其安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的安全生產(chǎn)工作任務(wù)、職責(zé)、措施、處罰等方面作出了明確的規(guī)定，賦予其很大的監(jiān)督管理和行政處罰的權(quán)力，同時(shí)也明確了很?chē)?yán)格的法律責(zé)任，充分體現(xiàn)了有權(quán)必須負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致和權(quán)責(zé)追究的原則，對(duì)各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)提出了依法監(jiān)管、依法處罰的要求。要完成繁重而莊嚴(yán)的安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法工作，各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的負(fù)責(zé)人和監(jiān)督檢查人員必須牢固樹(shù)立法制觀念，以對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神，忠于職守，依法行政。

　　第三，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須把安全生產(chǎn)工作擺在首位。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是安全生產(chǎn)的主體，安全生產(chǎn)是否有位置、有機(jī)構(gòu)、有投入、有措施、有成效，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人是關(guān)鍵。《安全生產(chǎn)法》關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)保障的規(guī)定，都要依靠廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理逐項(xiàng)組織落實(shí)。因此，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主”的方針，警鐘長(zhǎng)鳴，常抓不懈。在任何時(shí)候、任何場(chǎng)所，都不能忘記安全生產(chǎn)，不能有絲毫的含糊動(dòng)搖，不能有絲毫的麻痹松懈，不能有絲毫的僥幸敷衍，不能有絲毫的厭戰(zhàn)情緒。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，切實(shí)保證安全投入的有效實(shí)施，不斷更新、改造和維護(hù)安全技術(shù)裝備，不斷改善安全生產(chǎn)的“硬件”。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各項(xiàng)安全生產(chǎn)規(guī)章制度、崗位安全責(zé)任、作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)安全管理、從業(yè)人員安全素質(zhì)等安全生產(chǎn)的“軟件”建設(shè)。只有這樣，才能使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位具備法定的安全生產(chǎn)條件，防止和減少事故特別是重大、特大事故，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。

　　第四，從業(yè)人員必須提高自身安全素質(zhì)，防止和減少生產(chǎn)安全事故。大量的從業(yè)人員既是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主要承擔(dān)者，又是生產(chǎn)安全事故的受害者或者責(zé)任者。要保障他們的人身安全，必須盡快提高他們的安全素質(zhì)和安全生產(chǎn)技能。針對(duì)從業(yè)人員安全素質(zhì)較低的現(xiàn)狀，《安全生產(chǎn)法》對(duì)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定，目的在于增強(qiáng)他們的安全意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，提高他們的安全生產(chǎn)技能，促使他們盡職盡責(zé)地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作業(yè)，預(yù)防事故，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理事故隱患和不安全因素，最大限度地降低事故發(fā)生率，確保安全生產(chǎn)。只有重視、促進(jìn)從業(yè)人員安全素質(zhì)的提高，才能從根本上提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全水平。

　　第五，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)必須加大監(jiān)督執(zhí)法力度，依法制裁安全生產(chǎn)違法犯罪分子。法律的基本功能是制裁違法犯罪分子，維護(hù)社會(huì)的正常秩序。當(dāng)前安全生產(chǎn)狀況不好的重要原因之一是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力度不夠，許多安全生產(chǎn)違法行為未能及時(shí)受到懲治。《安全生產(chǎn)法》關(guān)于安全生產(chǎn)違法行為的界定及其法律責(zé)任追究的規(guī)定是非常嚴(yán)厲的。各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主體，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，對(duì)安全生產(chǎn)違法行為和犯罪分子，堅(jiān)決繩之以法，促進(jìn)安全生產(chǎn)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

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