第七節(jié) 安全生產(chǎn)許可證條例

　　2004年1月13日國(guó)務(wù)院公布《安會(huì)生產(chǎn)許可證條例》，自公布之日起施行?！栋踩a(chǎn)許可證條例》的立法日的是為了依法建立安全生產(chǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，產(chǎn)格規(guī)范安全生產(chǎn)條件，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故。這是我國(guó)第一部對(duì)煤礦企業(yè)、非煤礦礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施安全生產(chǎn)行政許可的行政法規(guī)。這部行政法規(guī)重在法律制度的建設(shè)和創(chuàng)新，依法確立了安全生產(chǎn)許可制度，填補(bǔ)了我國(guó)安全生產(chǎn)法律制度的一項(xiàng)空白?！栋踩a(chǎn)許可證條例》的施行，對(duì)于建立安全生產(chǎn)許可制度，依法規(guī)范企業(yè)的安全生產(chǎn)條件，強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，必將發(fā)揮重要的作用。

　　一、安全生產(chǎn)許可制度的適用范圍

　?。ㄒ唬┬姓S可概述

　　行政許可是國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)生活的強(qiáng)制性行政管理措施，它是各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的重要手段之一。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和人治思想的影響下，一些地方人民政府和行政主管部門(mén)濫用行政權(quán)力，任意設(shè)置名目繁多的審批事項(xiàng)，項(xiàng)項(xiàng)要審批，程序繁瑣，收費(fèi)高昂，使得企業(yè)和公民“敢怒不敢言”。審批失控又為滋生腐敗提供了溫床，一些國(guó)家公務(wù)人員私欲膨脹，巧立名目，借審批之機(jī)非法收費(fèi)，貪污受賄，中飽私囊。審批過(guò)多過(guò)濫的現(xiàn)象，敗壞了國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的形象，降低了國(guó)家機(jī)關(guān)的工作效率，妨礙了行政管理體制改革的順利進(jìn)行，損害了國(guó)家和人民的根本利益。為了依法規(guī)范行政審批，建立廉潔高效、依法行政的政府，國(guó)務(wù)院決定對(duì)行政審批制度進(jìn)行重大改革，組織了大規(guī)模的行政審批項(xiàng)目清理工作，先后兩批取消了數(shù)以千計(jì)的不合理和不必要的行政審批事項(xiàng)，減少了行政審批事項(xiàng)，改變了行政管理方式。為了鞏固和發(fā)展行政管理體制改革的成果，將行政許可納入法制軌道。2003年8月27日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政許可法》（下稱行政許可法），自2004年7月1日施行?！缎姓S可法》是繼《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，是我國(guó)第一部規(guī)范行政許可活動(dòng)的專門(mén)法律?！缎姓S可法》對(duì)行政許可的設(shè)定、實(shí)施行政許可的機(jī)關(guān)、行政許可的范圍和種類(lèi)、實(shí)施行政許可的程序、對(duì)行政許可事項(xiàng)的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等作出了明確的法律規(guī)定。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《行政許可法》，對(duì)于深刻領(lǐng)會(huì)《安全生產(chǎn)許可證條例》的立法依據(jù)，建立和實(shí)施安全生產(chǎn)許可制度，至關(guān)重要。行政許可亦稱行政審批，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。行政許可具有下列6個(gè)特征：

　　1．行政許可是一種法定的、強(qiáng)制性的行政管理活動(dòng)。根據(jù)我國(guó)憲法和政府組織法的規(guī)定，各級(jí)人民政府及其各個(gè)組成部門(mén)、機(jī)構(gòu)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)享有實(shí)施行政管理的權(quán)力。行政許可是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的重要手段之一?！缎姓S可法》授權(quán)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)依法設(shè)定行政許可，對(duì)公民、法人或者其他組織等行政相對(duì)人從事某些特定活動(dòng)的權(quán)利予以批準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)督管理。從法理上講，設(shè)定和實(shí)施行政許可是國(guó)家行政管理權(quán)的具體體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)依法設(shè)定行政許可，不需要得到行政相對(duì)人的同意。只要行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要，并且按照法律規(guī)定設(shè)定行政許可，即為合法有效，行政相對(duì)人必須服從。行政許可法律關(guān)系的主體，有許可人和被許可人。許可人是指依法有權(quán)實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)。被許可人即行政相對(duì)人，是指依法取得從事特定活動(dòng)的權(quán)利的公民、法人或者其他組織。

　　2．行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和方式法定。行政許可的設(shè)定是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限、范圍刨設(shè)行政許可的行為。行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和方式是指哪些國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可以及行政許可采取什么方式設(shè)定，涉及到行政許可的設(shè)定權(quán)限和法定形式。這些都屬于立法行為的范疇，只能由法律作出規(guī)定?！缎姓S可法》對(duì)行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和方式作出了明確的規(guī)定和嚴(yán)格的限制?！缎姓S可法》對(duì)此規(guī)定了下列4種情形：

　?。?）國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者作出決定的方式設(shè)定行政許可。國(guó)務(wù)院設(shè)定行政許可的權(quán)力和方式有兩種：一是在法律未設(shè)定行政許可的情況下，有權(quán)通過(guò)制定行政法規(guī)的方式，設(shè)定行政許可事項(xiàng)。二是在特殊情況下來(lái)不及制定行政法規(guī)設(shè)定行政許可的，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。國(guó)務(wù)院可以決定設(shè)定臨時(shí)性的行政許可事項(xiàng)和其他行政許可事項(xiàng)。

　?。?）地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)制定地方性法規(guī)的方式設(shè)定行政許可。

　　法律、行政法規(guī)已經(jīng)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)，地方性法規(guī)不得另設(shè)；沒(méi)有設(shè)定的行政許可事項(xiàng)，地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定。

　?。?）省級(jí)人民政府通過(guò)制定行政規(guī)章的方式設(shè)定行政許可。鑒于我國(guó)幅員遼闊，地方政府承擔(dān)的行政管理事務(wù)紛繁復(fù)雜，所以需要賦予省級(jí)人民政府一定的行政許可設(shè)定權(quán)?！缎姓S可法》規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以通過(guò)制定行政規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

　?。?）關(guān)于地方性法規(guī)和省級(jí)人民政府行政規(guī)章設(shè)定行政許可事項(xiàng)的禁止性規(guī)定。為了適當(dāng)集中行政許可設(shè)定權(quán)，保證重要行政許可事項(xiàng)的國(guó)家設(shè)定權(quán)，規(guī)范地方行政許可權(quán)的行使，防止濫用行政許可設(shè)定權(quán)，法律從兩方面對(duì)地方性法規(guī)和省級(jí)人民政府行政規(guī)章不得設(shè)定的行政許可事項(xiàng)，明確作出了規(guī)定。一是規(guī)定某些行政許可事項(xiàng)，地方無(wú)權(quán)設(shè)定。地方無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可的事項(xiàng)包括，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。二是對(duì)地方有權(quán)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)中有關(guān)地方保護(hù)的問(wèn)題，作出了禁止性規(guī)定。地方設(shè)定的行政許可中，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。

　　《行政許可法》對(duì)無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可的行政機(jī)關(guān)和設(shè)定方式作出了明確的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)以及設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有行政許可設(shè)定權(quán)，并且不得以法律、法規(guī)和省級(jí)政府行政規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件的形式設(shè)定行政許可。

　　3．行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)和方式法定。行政許可設(shè)定后，須由法定的行政機(jī)關(guān)按照法定的方式實(shí)施行政許可。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)是具體履行行政許可職責(zé)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它不同于行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)，其范圍較大，層級(jí)較多。既包括某些行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)，又包括行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的政府部門(mén)或者直屬機(jī)構(gòu)，以及某些法定的社會(huì)組織。依照法律規(guī)定和現(xiàn)行行政管理體制，行政許可的法定實(shí)施機(jī)關(guān)主要有兩類(lèi)，一類(lèi)是縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)，另一類(lèi)是符合法定條件的社會(huì)組織。

　　4．行政許可的實(shí)施程序法定。程序法定既是行政許可的重要特征，又是維護(hù)被許可人合法權(quán)益，保證行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)公正、高效履行職責(zé)的必要條件?！缎姓S可法》對(duì)行政許可的申請(qǐng)與受理、審查與決定、期限、聽(tīng)證、變更與延續(xù)等程序性問(wèn)題，作出了明確的規(guī)定。被許可人申請(qǐng)行政許可和許可人決定行政許可，都要符合法定程序。違反法定程序的行為即構(gòu)成程序違法，也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果和法律責(zé)任。

　　5．從事特定活動(dòng)的權(quán)利義務(wù)法定。申請(qǐng)和決定行政許可的目的是取得從事特定活動(dòng)的權(quán)利。是否賦予被許可人從事特定活動(dòng)的權(quán)利以及設(shè)定何種權(quán)剩，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以法律形式單方面決定的行為，不以被許可人是否認(rèn)同為前提。依照法律規(guī)定，只要依法設(shè)定從事某些特定活動(dòng)的行政許可，被許可人必須無(wú)條件地按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定向行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，在取得從事特定活動(dòng)的權(quán)利的同時(shí)，必須履行相應(yīng)的法定義務(wù)。被許可人取得行政許可后，必須在批準(zhǔn)的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)從事特定活動(dòng)，并接受行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理。任何行政機(jī)關(guān)和個(gè)人均無(wú)權(quán)非法剝奪或者增加被許可人申請(qǐng)或者取得從事特定活動(dòng)的權(quán)利，也不得擅自免除或者減少被許可人應(yīng)盡的法定義務(wù)。許可人與被許可人在行政許可活動(dòng)中享有權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)的內(nèi)容雖然有所不同，但是權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則是沒(méi)有例外的。只要享有法定權(quán)利，就必須承擔(dān)法定義務(wù)。許可人在實(shí)施行政許可權(quán)力的同時(shí)，必須履行法定職責(zé)，同樣沒(méi)有超越法律之外的任何特權(quán)。

　　6．違反行政許可的責(zé)任法定。實(shí)施行政許可的權(quán)責(zé)一致原則決定了法定義務(wù)與法定責(zé)任的一致性，不履行法定義務(wù)的后果必定是要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政許可的責(zé)任主體是雙向的，包括許可人的法律責(zé)任和被許可人的法律責(zé)任。不論是許可人還是被許可人，只要實(shí)施了法律禁止的行為，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

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