第二節(jié) 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

　　一、安全生產(chǎn)立法的必要性

　　（一）安全生產(chǎn)立法的含義

　　1．安全生產(chǎn)的含義

　　安全生產(chǎn)是指通過人一機一環(huán)境三者的和諧運作．使社會生產(chǎn)括動中危及勞動者生命安全和身體健康的各種事故風(fēng)險和傷害因素，始終處于有效控制的狀態(tài)。安全生產(chǎn)工作，則是為了達(dá)到安全生產(chǎn)目標(biāo)，在黨和政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下所進(jìn)行的系統(tǒng)性管理的活動，由源頭管理、過程控制、應(yīng)急救援和事故查處四個部分構(gòu)成。安全生產(chǎn)工作的內(nèi)容主要包括生產(chǎn)經(jīng)營單位自身的安全防范，政府及其有關(guān)部門實施市場準(zhǔn)人（行政許可）、監(jiān)管監(jiān)察、應(yīng)急救援和事故查處，社會中介組織和其他組織的安全服務(wù)、科研教育和宣傳培訓(xùn)等。從事安全生產(chǎn)工作的社會主體包括企業(yè)責(zé)任主體、中介服務(wù)主體、政府監(jiān)管主體和從事安全生產(chǎn)的從業(yè)人員。

　　2．安全生產(chǎn)立法的含義

　　安全生產(chǎn)立法有兩層含義，一是泛指國家立法機關(guān)和行政機關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序制定、修訂有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的活動；二是專指國家制定的現(xiàn)行有效的安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等安全生產(chǎn)規(guī)范性文件。安全生產(chǎn)立法在實踐中通常特指后者。

　?。ǘ┘訌姲踩a(chǎn)立法的必要性

　　近年來，生產(chǎn)安全事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，而且損害了黨、政府和我國改革開放的形象。導(dǎo)致我國安全生產(chǎn)水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產(chǎn)法制不健全是其主要原因之一．突出表現(xiàn)在：

　　一是安全生產(chǎn)法律意識淡薄。改革開放特別是近10年來，安全生產(chǎn)不再是局部的、個別的問題，而是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明程度的重要標(biāo)志。能否保證生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全，是關(guān)系到人民群眾生命和財產(chǎn)安全的基本權(quán)益，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到我們黨和政府是否貫徹“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀的重大政治問題、經(jīng)濟(jì)問題和社會問題。從總體上看，公民在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的自我保護(hù)和安全生產(chǎn)的意識比較淡薄，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位特別是非國有企業(yè)負(fù)責(zé)人依法安全生產(chǎn)經(jīng)營的意識也很淡薄，這些單位的負(fù)責(zé)人或者不懂法律，或者明知故犯，沒有依法為從業(yè)人員提供必要的安會生產(chǎn)條件和勞動安全保護(hù)，使從業(yè)人員在十分惡劣和危險的條件下作業(yè)，以至發(fā)生事故，造成大量人身傷亡。有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人和私營企業(yè)老板只要經(jīng)濟(jì)效益，片面地追求利潤最大化，忽視甚至放棄安全生產(chǎn)，沒有意識到這是一種嚴(yán)重侵犯人權(quán)的違法行為．沒有意識到它所產(chǎn)生的法律后果?？傊?，安全生產(chǎn)還沒有成為所有地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營單位的自覺行動，沒有從安全生產(chǎn)是法定的義務(wù)和責(zé)任的高度引起足夠的認(rèn)識和重視。

　　二是安全生產(chǎn)出現(xiàn)了新情況、新問題，亟待依法規(guī)范。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的比重增加。在我國社會生產(chǎn)力總體水平比較低下的條件下，部分非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位存在著生產(chǎn)安全條件差、安全技術(shù)裝備陳舊落后、安全投入少、企業(yè)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員安全素質(zhì)低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴(yán)重問題。而國家現(xiàn)行的有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)基本是針對國有大型生產(chǎn)經(jīng)營單位制定的，對大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營的安全生產(chǎn)幾乎沒有明確的、可操作的法律規(guī)范．這必然造成法律調(diào)整的?？瞻?ldquo;和監(jiān)督管理的”缺位“，以致非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位事故多發(fā)、死傷慘重。因此，必須適應(yīng)安全生產(chǎn)的新形勢，制定規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位尤其是非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的法律。

　　三是綜合性的安全生產(chǎn)立法滯后。雖然國家制定了幾十部安全生產(chǎn)方面的單行法律、行政法規(guī)，但是這些現(xiàn)行立法多數(shù)是在計劃經(jīng)濟(jì)體制及其向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期出臺的，已經(jīng)不能完全適應(yīng)安全生產(chǎn)工作的需要。在《安全生產(chǎn)法》出臺之前，國家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、基本制度沒有依法確立，涉及國家安全生產(chǎn)監(jiān)管體制、各級政府和有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)、生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全保膏、生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人的安全職責(zé)、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理、安全生產(chǎn)違法行為的法律責(zé)任等重大問題，缺乏基本的法律規(guī)范。

　　四是政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變后，沒有依法確立綜合監(jiān)管與專項監(jiān)管相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，尚未建立健全依法監(jiān)管的長效機制。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制關(guān)于實行政企分開的要求，自1998年以來，國家先后撤銷了原有的十幾個工業(yè)主管部門，同時也保留了鐵道、交通、民航、建筑等有關(guān)主管部門。政府部門已經(jīng)不直接管理或者基本不直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。與此同時，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制幾經(jīng)改革，建立了由安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門與其他有關(guān)部門相結(jié)合的、綜合監(jiān)督管理與專項監(jiān)督管理相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制。安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理工作主要是運用法律手段，輔以必要的經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，依法加大監(jiān)管力度，查處安全生產(chǎn)違法行為。因此必須通過制定綜合性的安全生產(chǎn)法律，將各級人民政府和各有關(guān)部門的安全生產(chǎn)職權(quán)、職責(zé)和監(jiān)督管理措施法律化、制度化。但由于相關(guān)立法滯后，有的地方人民政府沒有建立健全安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理機構(gòu)。已經(jīng)設(shè)立的地方，又存在著綜合監(jiān)管部門與專項監(jiān)管部門的法定職責(zé)和相互關(guān)系不明確的問題，在工作中產(chǎn)生了職責(zé)交叉、互相扯皮的矛盾，影響了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的整體性、協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的脫節(jié)和漏洞。

　　五是缺乏強有力的安全生產(chǎn)執(zhí)法手段。現(xiàn)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)對安全生產(chǎn)違法行為及其法律責(zé)任的規(guī)定不夠完整，有的對安全生產(chǎn)違法行為界定不清楚或者不準(zhǔn)確，有的只有要求沒有責(zé)任，有的雖有罰則但力度不夠。對近年來突出的安全生產(chǎn)違法行為特別是非國有企業(yè)的安全生產(chǎn)違法行為，沒有設(shè)定明確的法律責(zé)任。由于沒有綜合性的《安全生產(chǎn)法》各級安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門的法律地位、主要職責(zé)和執(zhí)法手段無法可依，難以依法履行職責(zé)和實施行政執(zhí)法。

　　目前我國正處于一個新的歷史發(fā)展時期。在新形勢下安全生產(chǎn)工作面臨許多新情況、新問題、新特點，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作也提出了新要求。加強安全生產(chǎn)法制建設(shè)，充分運用法律手段加強監(jiān)督管理，是從根本上改變我國安全生產(chǎn)狀況的主要措施之一。這是貫徹依法治國基本方略的客觀要求，也是建設(shè)社會主義法治國家的必然選擇。加強安全生產(chǎn)法治建設(shè)的首要問題是有法可依，因此制定一部綜合性的《安全生產(chǎn)法》勢在必行。加強安全生產(chǎn)立法，制定《安全生產(chǎn)法》的必要性，主要體現(xiàn)在四個方面：

　　1．它是依法加強監(jiān)督管理，保證各級安全監(jiān)督管理部門依法行政的需要

　　自2000年以來，為了適應(yīng)安全生產(chǎn)形勢和管理的需要，國家對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制進(jìn)行了兩次重大改革。 1999年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)了煤礦安全監(jiān)督管理體制改革方案，決定設(shè)立國家煤礦安全監(jiān)察局，在20個（截至2005年底為25個）主要產(chǎn)煤省區(qū)設(shè)立正廳級的煤礦安全監(jiān)察局，在68個（截至2005年底為71個）大中型煤礦礦區(qū)設(shè)立煤礦安全監(jiān)察辦事處，建立了由國家垂直管理的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法體系。以煤礦安全監(jiān)督管理體制改革為突破口，從體制上、組織上加強煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作，實行煤礦安全管理與監(jiān)察執(zhí)法相分離。各級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)是履行國家煤礦安全監(jiān)察職責(zé)的行政執(zhí)法機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督煤礦貫徹執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的情況，對煤礦安全違法行為依法實施行政處罰。繼煤礦安全監(jiān)督管理體制改革之后，為了全面強化監(jiān)督管理，進(jìn)一步理順安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制．2001年初國務(wù)院決定設(shè)立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，對全國的安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理，重點對工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督其他有關(guān)部門負(fù)責(zé)的專項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。目前省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)設(shè)立了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，并在絕大多散市、縣設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，全國的安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體系初步形成。2005年2月，國務(wù)院將原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為總局。

　　這兩次安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的目的和目標(biāo)，是要加強各級人民政府對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，強化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職能、手段和工作力度，實現(xiàn)依法行政。依法行政要求各級行政機關(guān)必須做到職權(quán)法定、程序法定和責(zé)任法定，在法制的框架下實施行政管理活動。各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要做到依法行政，必須有法可依。即通過法律形式確定安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門的法律地位、法定職責(zé)和行政執(zhí)法的措施、手段，規(guī)范其監(jiān)督管理和行政執(zhí)法行為。而現(xiàn)行的有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)都是解決負(fù)責(zé)專項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理問題的單行立法，沒有也不能對國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門的職責(zé)作出明確、具體的法律規(guī)定，只有通過綜合性的安全生產(chǎn)立法才能規(guī)定。因此，制定統(tǒng)一的《安全生產(chǎn)法》，將安全生產(chǎn)體制和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門的職責(zé)法律化、制度化．依法建立健全具有權(quán)威性的、高效率的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系十分必要，迫在眉睫。

　　2．它是依法規(guī)范安全生產(chǎn)的需要

　　隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會經(jīng)濟(jì)活動日趨活躍和復(fù)雜，各種經(jīng)濟(jì)成分、企業(yè)組織形式趨向多樣化，生產(chǎn)經(jīng)營單位己由國有企業(yè)、集體企業(yè)為主，變?yōu)閲衅髽I(yè)、股份企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)、個體工商戶并存。這些生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)安全條件千差萬別，安全生產(chǎn)工作出現(xiàn)了許多復(fù)雜的情況，存在著五個突出問題：

　　一是非公有制經(jīng)濟(jì)成分增多，對其安全生產(chǎn)條件和安全違法行為沒有明確的法律規(guī)范和嚴(yán)厲的處罰依據(jù)，缺乏嚴(yán)格的安全生產(chǎn)準(zhǔn)入制度。相當(dāng)多的私營企業(yè)、集體企業(yè)、合伙企業(yè)和股份制企業(yè)不具備基本的安全生產(chǎn)條件，安全管理松弛，大多數(shù)老板“要自己的錢，不要別人的命”，違法生產(chǎn)經(jīng)營或者知法犯法，導(dǎo)致事故不斷，死傷眾多。

　　二是企業(yè)安全生產(chǎn)管理缺乏法律規(guī)范，企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制不健全或者不落實，企業(yè)負(fù)責(zé)人的安全責(zé)任不明確，不能做到預(yù)防為主，嚴(yán)格管理，事故隱患大量存在，一觸即發(fā)。

　　三是安全投人嚴(yán)重不足，企業(yè)安全技術(shù)裝備老化、落后，帶病運轉(zhuǎn)，安全性能下降，抗災(zāi)能力差，不能及時有效地預(yù)防和抗御事故災(zāi)害。

　　四是一些地方政府監(jiān)管不到位，地方保護(hù)主義嚴(yán)重。有的地方政府和有關(guān)部門對安全生產(chǎn)不重視、工作不到位，對安全違法行為熟視無睹、疏于監(jiān)管。有的官員甚至與企業(yè)相互勾結(jié)，搞權(quán)餞交易，徇私枉法，為不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營“開綠燈”。

　　五是國家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、原則、監(jiān)督管理制度和措施未能法律化、規(guī)范化，許多領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)管無法可依。

　　要解決這些問題，必須依法對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障條件、主要負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員的安全責(zé)任、作業(yè)現(xiàn)場和安全設(shè)備的安全管理、事故防范和應(yīng)急措施以及政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)督管理措施等做出全面的法律規(guī)范，使生產(chǎn)經(jīng)營單位明確應(yīng)當(dāng)怎樣確保安全生產(chǎn)以及安全生產(chǎn)違法的后果。

　　3．它是制裁安全生產(chǎn)違法行為，保護(hù)人民群眾生命和財產(chǎn)安全的需要

　　社會主義法律的功能之一，是通過制裁違法犯罪來保護(hù)人民的根本利益。對各類嚴(yán)重的安全生產(chǎn)違法犯罪行為的寬容和姑息，就是對人民的極大犯罪。對各種安全生產(chǎn)違法行為缺乏明確的法律界定和法律責(zé)任，有關(guān)安全生產(chǎn)責(zé)任追究的法律規(guī)定不具體或者處罰過輕，不足以震懾安全生產(chǎn)違法犯罪分子，這也是當(dāng)前安全生產(chǎn)違法行為屢禁不止的癥結(jié)之一。所以，必須針對那些嚴(yán)重安全生產(chǎn)違法行為設(shè)定明確、具體、嚴(yán)厲的法律責(zé)任，充分運用刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任的綜合制裁功能，最大限度地填補法律責(zé)任追究的空白，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，絕不讓安全生產(chǎn)違法犯罪分子迫遙 法外。

　　4．它是建立健全我國安全生產(chǎn)法律體系的需要

　　改革開放以來，黨和國家十分重視安全生產(chǎn)立法工作。國家制定頒布的有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、行政法規(guī)幾十部（如《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《煤炭法》、《鐵路法》、《公路法》、《民航法》、《建筑法》和《消防法》等）．加上各種安全生產(chǎn)規(guī)章和安全標(biāo)準(zhǔn)等立法數(shù)以千計。這些現(xiàn)行的安全生產(chǎn)立法數(shù)量眾多，形成了龐大的“法群”，對安全生產(chǎn)管理發(fā)揮了重要作用。但是，科學(xué)的社會主義安全生產(chǎn)法律體系，必須由不同層級、不同內(nèi)容的法律規(guī)范組成。《安全生產(chǎn)法》頒布之前的安全生產(chǎn)立法雖然很多，但都是解決某個行業(yè)、某個方面安全生產(chǎn)特殊問題的單行立法，它們不能解決安全生產(chǎn)中存在的基本的和共性的法律問題，不能設(shè)定基本法律制度。因受其整對象和調(diào)整范圍的限制，不能全面、完整地反映國家關(guān)于加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的基本方針、基本原則和基本制度，難以體現(xiàn)中央關(guān)于安全生產(chǎn)工作的方針原則。這些立法再多，也只能是安全生產(chǎn)法律體系中的“子法”。安全生產(chǎn)法律體系中最重要的基本法律即“母法”卻長期空缺，沒有“母法”是不能建立安全生產(chǎn)法律體系的。所以，必須解決安全生產(chǎn)立法“群龍無首”的問題。只有制定綜合性的《安全生產(chǎn)法》．才能逐步健全整個法律體系，更好地解決規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)和強化監(jiān)督管理的有法可依問題。

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