政府投資項(xiàng)目是指各級(jí)政府以資金、土地、政策等形式全部或部分投入固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)逐步退出一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，因此，本文所說的政府投資項(xiàng)目，主要是指政府投入的基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目。

　　政府投資項(xiàng)目與民間投資項(xiàng)目一樣，也需要落實(shí)項(xiàng)目法人。目前，政府投資項(xiàng)目的管理形式概括起來主要有以下兩種：

　　1. 項(xiàng)目建設(shè)指揮部。指揮部是由政府某一或幾個(gè)相關(guān)部門組建臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)，其功能是運(yùn)用政府提供的各種資源，擔(dān)負(fù)項(xiàng)目建設(shè)、資金管理、工程管理等職責(zé)。項(xiàng)目建成驗(yàn)收后，指揮部即將項(xiàng)目交付某一指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)管理，同時(shí)它也就完成了歷史使命。指揮部在項(xiàng)目建設(shè)中，實(shí)際扮演著工程總承包商的作用。盡管國家早就明令要求嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，但各種形式的指揮部仍在發(fā)揮作用。

　　2. 項(xiàng)目建設(shè)和管理公司。在項(xiàng)目策劃時(shí)根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，指定相關(guān)政府部門利用已有或新建國有或國有控股公司承擔(dān)項(xiàng)目法人職責(zé)。這類法人既承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理職責(zé)。項(xiàng)目建設(shè)所需資源由政府根據(jù)項(xiàng)目需求投入，項(xiàng)目建成投入營(yíng)運(yùn)后，政府還得根據(jù)項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)的需要投入運(yùn)行費(fèi)。

　　政府投資項(xiàng)目采用指定項(xiàng)目法人的作法已實(shí)施多年，取得許多成效。但現(xiàn)在看來，這種作法與現(xiàn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制顯得格格不入，暴露出許多弊端。

　　第一，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)不易明晰，責(zé)權(quán)利關(guān)系不清。民間投資項(xiàng)目的投資者往往就是項(xiàng)目業(yè)主，其產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)利關(guān)系清清楚楚。政府投資項(xiàng)目如果采用指定項(xiàng)目法人的方法則難以做到這一點(diǎn)。指揮部本來就是臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)，不是法人，不能承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也就不能真正地?fù)?dān)負(fù)起項(xiàng)目法人的職責(zé)。指定某個(gè)政府所有的公司作為項(xiàng)目法人，在法理上是可行的。但是，由于國有公司與政府之間的關(guān)系遠(yuǎn)未理清，基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目建成后政府又承擔(dān)著正常營(yíng)運(yùn)的責(zé)任，因此，在實(shí)踐中這種委托-代理關(guān)系很難法制化。這樣一來，建立項(xiàng)目法人制的原意即明晰項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和責(zé)權(quán)利關(guān)系，往往就被指定項(xiàng)目法人的做法扭曲了，政府投資項(xiàng)目經(jīng)常成了誰都可以插手，誰都可以不負(fù)最終責(zé)任的項(xiàng)目。

　　第二，摒除競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)落后。政府指定項(xiàng)目法人一般只有與政府職責(zé)分工相關(guān)的范圍內(nèi)選擇，同時(shí)還受到公司所有制的限制，因此選擇范圍很小甚至沒有選擇余地，更談不上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這樣選擇出來的項(xiàng)目法人往往不需或不能承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任，僅扮演著政府或政府部門代言人的作用。項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果往往是政府承擔(dān)責(zé)任，項(xiàng)目法人享受好處。這種做法也是許多政府投資項(xiàng)目效益不高的原因所在。

　　第三，助長(zhǎng)局部利益至上。按慣例，指定項(xiàng)目法人一般跳不出政府職能分工的思路。例如，交通項(xiàng)目由政府的交通主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施。因此，各部門在項(xiàng)目決策時(shí)，部門利益往往成為決策的重要依據(jù)，投資有效性和效益則放到第二位。只要對(duì)本部門有利的項(xiàng)目，就拼命去游說，去爭(zhēng)取，反之則消極對(duì)待，推諉拖延。這種做法助長(zhǎng)了項(xiàng)目決策中的“局部利益至上”的傾向，影響政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性。

　　第四，政府投資項(xiàng)目的封閉，不利于調(diào)動(dòng)民間投資者的積極性。任何投資者都十分關(guān)心投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。由于部分基礎(chǔ)性項(xiàng)目屬回報(bào)預(yù)期高、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期低的項(xiàng)目，對(duì)民間投資者有較大吸引力。但是，這類項(xiàng)目往往被政府壟斷，且通過指定項(xiàng)目法人來實(shí)施，致使許多民間投資者想進(jìn)入而沒有渠道或沒有資格。這類投資項(xiàng)目的封閉，既使政府財(cái)政不堪重負(fù)，又使大量的民間資金無法進(jìn)入，解決不了政府的苦衷。去年以來，盡管政府一再加大投資力度，但是民間投資卻一再萎縮。究其原因，除了宏觀經(jīng)濟(jì)方面的一些因素外，與部分投資領(lǐng)域封閉密切相關(guān)。

　　總之，政府投資項(xiàng)目采取指定業(yè)主作法，容易保護(hù)落后，不利于提高投資有效性和投資效益，不利于引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間投資積極性。為克服政府投資項(xiàng)目指定業(yè)主而帶來的一系列弊端，政府投資項(xiàng)目應(yīng)招標(biāo)選定項(xiàng)目法人。

　　項(xiàng)目法人招標(biāo)制可以借鑒目前國際上流行的BOT的思路和方法，將項(xiàng)目的可行性、風(fēng)險(xiǎn)、政府投資的具體內(nèi)容等向社會(huì)發(fā)布，各種經(jīng)濟(jì)成份的投資者都可以參與競(jìng)標(biāo)。為鼓勵(lì)民間投資，政府應(yīng)為中小投資者組合競(jìng)標(biāo)提供必要的條件。政府投資項(xiàng)目招標(biāo)選定項(xiàng)目法人會(huì)帶來如下好處：

　　1. 通過競(jìng)爭(zhēng)促使政府投資項(xiàng)目決策科學(xué)化、項(xiàng)目管理正規(guī)化，提高投資效益和質(zhì)量。招標(biāo)制本質(zhì)是引入公開、公平和公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。實(shí)施招投標(biāo)，招標(biāo)和投標(biāo)雙方就要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而促使他們共同為提高項(xiàng)目投資效益和工程建設(shè)質(zhì)量而努力。

　　2. 明確項(xiàng)目法人的責(zé)權(quán)利，使政府從“運(yùn)動(dòng)員”的位置轉(zhuǎn)移到裁判員的位置，有利于政企分開，避免政府陷入具體事物之中。

　　3. 促使政府投資項(xiàng)目與其它項(xiàng)目一樣，按程序管理和正規(guī)化管理。項(xiàng)目質(zhì)量、工期、成本等指標(biāo)由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)，招投標(biāo)雙方嚴(yán)格按合同行事，項(xiàng)目須從政府和行業(yè)管理與監(jiān)督，就可避免不規(guī)范行為，保證項(xiàng)目質(zhì)量。