九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議已第二次審議了招標(biāo)投標(biāo)法，如無重大意見分歧，經(jīng)第三次審議后即可獲得通過。與此同時(shí)，九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃還確定要組織制定政府采購法，目前全國(guó)人大有關(guān)部門已開始進(jìn)行這方面的工作。

　　由于招標(biāo)投標(biāo)與政府采購具有比較密切的關(guān)系，因此有不少人，特別是某些外國(guó)朋友對(duì)此不大理解。在他們看來，制定招標(biāo)投標(biāo)法就是要達(dá)到采購方面的采優(yōu)、節(jié)支、反腐和公平的目的，既然中國(guó)已在制定這樣的法律，為什么還要制定政府采購法呢，這不是重復(fù)勞動(dòng)嗎。由于這個(gè)問涉及我國(guó)財(cái)政體制和對(duì)一些基本概念的理解，本文擬對(duì)此談?wù)剛�(gè)人意見。

　　關(guān)于國(guó)外招標(biāo)采購法的概念

　　為了保證采購的公開、公平與效率，世界上不少國(guó)家和國(guó)際組織都制定有自己的采購法。如聯(lián)合國(guó)貿(mào)易委員會(huì)的貨物、工程和服務(wù)采購示范法、歐盟采購指令、國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行貸款開發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購指南。研究這些采購法律和規(guī)則，我們不難發(fā)現(xiàn)，它們具有兩方面的特點(diǎn)：第一，規(guī)范的對(duì)象是公共采購。這種公共采購?fù)ǔ０�括兩個(gè)方面，一是有關(guān)政府（或國(guó)際組織，下同）部門及其由政府直接出資進(jìn)行的有關(guān)項(xiàng)目采購，包括工程、貨物或服務(wù)采購；二是具有政府股份或資助資金的企業(yè)或其他事業(yè)單位進(jìn)行的項(xiàng)目采購。第二，這種法律制度的性質(zhì)也分兩種不同情況：一種規(guī)范所有的公共采購活動(dòng)，這種法律應(yīng)為政府采購法或公共采購法；另一種只規(guī)范通過招標(biāo)方式進(jìn)行的采購活動(dòng)，即為招標(biāo)法，而且這種招標(biāo)采購法除規(guī)范政府或公共招標(biāo)采購?fù)猓�有的還涉及到私人部門進(jìn)行的招標(biāo)采購。

　　國(guó)外政府或國(guó)際組織的采購?fù)ǔＪ桥c其財(cái)政體制密切聯(lián)系的。在這樣的國(guó)家和國(guó)際組織中，對(duì)于采購所需的資金，實(shí)行的往往是具體項(xiàng)目的預(yù)算審批制，在這一點(diǎn)上與我國(guó)有較大的不同，即他們進(jìn)行采購所需的所有資金連同采購項(xiàng)目都要列入預(yù)算，經(jīng)議會(huì)或有關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后，一方面即使其具體的采購活動(dòng)獲得權(quán)力機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，同時(shí)也使批準(zhǔn)的采購項(xiàng)目得到資金上的保證。在此情況下，他們的采購法即要規(guī)范每個(gè)項(xiàng)目采購的資金使用合理性，實(shí)現(xiàn)采購的采優(yōu)、節(jié)支、防腐目的；招標(biāo)法即要規(guī)范通過招標(biāo)進(jìn)行的采購，一方面通過招標(biāo)保證采購的優(yōu)質(zhì)、低耗和防腐問題，同時(shí)要保證采購活動(dòng)對(duì)所有的投標(biāo)人都公開、公平與公正。此外，由于項(xiàng)目及其資金是由議會(huì)或有關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，項(xiàng)目采購及其資金使用納入了預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍，除對(duì)采購額度較大、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目需要進(jìn)行招標(biāo)外，其余的采購活動(dòng)則實(shí)行直接采購方式，而無需納入招標(biāo)采購制度及其法律之中。

　　我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法的基本內(nèi)容

　　根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議的招標(biāo)投標(biāo)法草案，我們不難看出，草案規(guī)定的內(nèi)容主要包括總則（含招標(biāo)投標(biāo)的原則及強(qiáng)制招標(biāo)的范圍等內(nèi)容）、招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)評(píng)標(biāo)定標(biāo)以及法律責(zé)任等內(nèi)容。由這些內(nèi)容可知，本法規(guī)范的主要是招標(biāo)的程序性內(nèi)容。盡管起草者，包括為起草工作提供咨詢服務(wù)的某些外國(guó)專家起草的出發(fā)點(diǎn)，也想使該法與國(guó)外或有關(guān)國(guó)際組織的采購招標(biāo)法相類似，但囿于體制和現(xiàn)實(shí)以及該法的性質(zhì)，我們的招標(biāo)投標(biāo)法，僅能解決通過招標(biāo)方式所進(jìn)行的采購，而不能解決通過其它方式，如直接采購或參與拍賣所進(jìn)采購。

　　招標(biāo)投標(biāo)法是招標(biāo)方面的一部基本性法律，它既要調(diào)整強(qiáng)制招標(biāo)，也要規(guī)范自愿招標(biāo)。對(duì)于自愿招標(biāo)，無論是政府采購，抑或是國(guó)有企業(yè)或私人采購，只要采購者愿意并符合效益的原則，均可依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購。而對(duì)于強(qiáng)制招標(biāo)，采購人卻沒有選擇余地，即凡符合法定條件的采購，采購人必須通過招標(biāo)方式來進(jìn)行。根據(jù)國(guó)際上的通行做法和我國(guó)實(shí)際，應(yīng)納入強(qiáng)制招標(biāo)范圍的采購，首先是達(dá)到一定規(guī)模的政府采購，因?yàn)檎�府采購的資金來自于財(cái)政，即納稅人的錢，法律要保證這筆資金使用的合理性和高效率，同時(shí)要避免其使用中的腐敗現(xiàn)象；其次，對(duì)于國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)，包括政府直接或間接出資的有關(guān)項(xiàng)目的采購行為，雖然這部分采購不屬于政府采購，但其采購資金全部或大部分從根本上說也來自于納稅人，法律同樣要保證其使用的公開和透明，對(duì)這類采購活動(dòng)達(dá)到一定規(guī)模的也必須實(shí)行強(qiáng)制招標(biāo)。第三，對(duì)于國(guó)際組織或外國(guó)政府資助，包括贈(zèng)款及優(yōu)惠貸款以及某些個(gè)人的大額公益捐贈(zèng)項(xiàng)目采購，根據(jù)資助者的要求，也必須進(jìn)行強(qiáng)制招標(biāo)。此外，某些私人采購，如果其性質(zhì)涉及公共利益，法律也限定其必須進(jìn)行招標(biāo)。例如招標(biāo)投標(biāo)法草案規(guī)定，達(dá)到一定規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)，這里就包括私人投資的建設(shè)項(xiàng)目。國(guó)外也有對(duì)于某些涉及公共利益的私人投資實(shí)行強(qiáng)制招標(biāo)的情況。由于強(qiáng)制招標(biāo)包括上述多種情況，而目前囿于體制和現(xiàn)實(shí)條件，我國(guó)既不能制定一部籠統(tǒng)的采購法，也不能分別制定政府采購法、公共采購法及私人采購法，最現(xiàn)實(shí)的選擇是，在招標(biāo)投標(biāo)法中對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)的范圍作出明確的規(guī)范。而對(duì)于其它招標(biāo)只能適用自愿招標(biāo)的原則。鑒于此，招標(biāo)投標(biāo)法草案對(duì)于本法的調(diào)整范圍與強(qiáng)制招標(biāo)范圍分別作了規(guī)定。

　　關(guān)于政府采購法的主要內(nèi)容

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行體制，為了規(guī)范政府采購活動(dòng)，我們應(yīng)制定政府采購法。政府采購法，故名思義，它要規(guī)范政府采購行為，即凡屬政府采購的行為均應(yīng)納入本法的調(diào)整范圍，而非屬于政府采購，即使其資金直接或間接來源于納稅人，如國(guó)有企業(yè)，雖然國(guó)家應(yīng)保證這部分采購資金使用的合理與透明，但由于這部分采購不屬于政府采購，且實(shí)行不同于政府采購的監(jiān)督方式，故這部分采購行為不宜納入本法的調(diào)整范圍。那么，政府采購法應(yīng)包括哪些內(nèi)容呢？根據(jù)有關(guān)部門制定的政府采購管理辦法及我國(guó)具體情況，我們認(rèn)為，政府采購法主要應(yīng)包括以下兩大方面的內(nèi)容：

　　第一，規(guī)范政府采購的資金來源渠道與程序。如前所說，外國(guó)的政府采購，所需資金大多通過預(yù)算法確定到項(xiàng)目，而我國(guó)的預(yù)算法僅規(guī)定預(yù)算管理體制和預(yù)算的一般制度，由此決定我國(guó)每年經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算方案只是預(yù)算的分配原則以及預(yù)算資金在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門中的大體分配，如農(nóng)業(yè)多少錢、教育多少錢、科技多少錢、國(guó)防多少錢等等，中央預(yù)算如此，地方預(yù)算也大體如此，而對(duì)于各個(gè)領(lǐng)域中的資金額如何落實(shí)到每一個(gè)具體的采購項(xiàng)目和采購活動(dòng)，譬如說某一個(gè)政府部門每年有多少資金用于購買辦公用品，有多少錢用于項(xiàng)目建設(shè)，以及有多少錢用于服務(wù)采購等，對(duì)這方面具體資金的使用則主要由財(cái)政部門的具體預(yù)算分配方案來確定。

　　如說某一個(gè)政府部門每年有多少資金用于購買辦公用品，有多少錢用于項(xiàng)目建設(shè)，以及有多少錢用于服務(wù)采購等，對(duì)這方面具體資金的使用則主要由財(cái)政部門的具體預(yù)算分配方案來確定，對(duì)于這種分配以及采購單位申請(qǐng)資金的渠道和程序是目前的法律所未能規(guī)范的。對(duì)于這部分內(nèi)容的規(guī)范可以采取兩種方式，一是修改預(yù)算法，使之納入該法的調(diào)整范圍；二是在政府采購法中加以規(guī)定。而我國(guó)目前預(yù)算管理體制正處于不斷完善過程中，修改預(yù)算法規(guī)范這部分內(nèi)容的時(shí)機(jī)不太成熟，而且對(duì)于政府采購所需資金的申請(qǐng)程序一般都比較具體，將這部分內(nèi)容放在政府采購法中要比放在預(yù)算法中規(guī)范更為合適。因此，制定政府采購法首先要規(guī)范采購單位如何申請(qǐng)采購資金的程序，即解決采購資金的來源問題。

　　第二，要解決財(cái)政撥付的政府采購資金的合理使用問題。政府采購法的基本目的是要解決政府采購資金的合理使用，即要保證以最少的資金支出采購到最好的“貨物”，同時(shí)要防止采購活動(dòng)中的腐敗問題。實(shí)現(xiàn)這種目的，首先要對(duì)政府采購的機(jī)構(gòu)、原則、程序與監(jiān)督等內(nèi)容作出規(guī)定。同時(shí)，任何采購都包括三種方式：一是招標(biāo)采購，即通過招標(biāo)進(jìn)行的采購；二是直接采購，即由采購人通過直接詢價(jià)，并綜合比較幾個(gè)供貨人的價(jià)格質(zhì)量等而進(jìn)行的采購；三是參與拍賣，即對(duì)于一些只通過拍賣而出售的物品，采購人參與競(jìng)拍最后購到拍品而進(jìn)行的采購。為此，政府采購法要對(duì)通過不同采購方式進(jìn)行的采購作出規(guī)范：對(duì)于參與拍賣和通過招標(biāo)進(jìn)行的采購，由于國(guó)家規(guī)定有專門的法律，可直接適用這兩類法律規(guī)定的程序，而對(duì)于通過直接采購方式進(jìn)行的采購，由于具體采購的情況各異，需在本法中直接作出規(guī)定。

　　關(guān)于我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法的關(guān)系

　　根據(jù)上述內(nèi)容分析可以看出，我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法既相互區(qū)別，也具有密切聯(lián)系，這種聯(lián)系與區(qū)別主要包括以下幾方面：

　　一、兩法具有不同的調(diào)整范圍。招標(biāo)投標(biāo)法要調(diào)整所有的招標(biāo)采購活動(dòng)，包括強(qiáng)制招標(biāo)與自愿招標(biāo)，政府采購法則要規(guī)范所有的政府采購活動(dòng)，包括通過直接采購、招標(biāo)以及參與拍賣等方式所進(jìn)行的政府采購。

　　二、兩法在強(qiáng)制招標(biāo)問題上有一定的交叉。政府采購法要規(guī)定政府采購達(dá)到一定資金數(shù)額的必須進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)法規(guī)定強(qiáng)制招標(biāo)的范圍應(yīng)包括政府采購中的強(qiáng)制招標(biāo)，在這一點(diǎn)上兩法有一定的交叉。有人認(rèn)為，既然有交叉重復(fù)，能否就在一部法中加以規(guī)定。經(jīng)過反復(fù)論證，我們認(rèn)為，招標(biāo)法規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)不僅要適用于政府采購，而且要適用于其他采購中的強(qiáng)制招標(biāo)，這部分內(nèi)容不能取消；而政府采購法規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)，指政府采購活動(dòng)達(dá)到一定的限額后必須采用招標(biāo)方式來進(jìn)行，這部分內(nèi)容同樣不能取消。當(dāng)然，如能兩法同時(shí)出臺(tái)，也可以考慮在政府采購法中作出“政府采購達(dá)到規(guī)定限額的必須進(jìn)行招標(biāo)”的規(guī)定后，在招標(biāo)投標(biāo)法中加以引用，即“政府采購法第××條規(guī)定的采購活動(dòng)”應(yīng)依照本法進(jìn)行強(qiáng)制招標(biāo)。由于招標(biāo)投標(biāo)法即將出臺(tái)，而政府采購法尚在調(diào)研過程中，這一設(shè)想目前難以實(shí)現(xiàn)。

　　三、兩法具有一定的互補(bǔ)性。政府采購法規(guī)范政府采購所需的資金來源渠道和程序，以及資金使用的正常監(jiān)督，同時(shí)要規(guī)定達(dá)到規(guī)定限額的政府采購要依據(jù)招標(biāo)法進(jìn)行招標(biāo)；而招標(biāo)法規(guī)范通過招標(biāo)所進(jìn)行的政府采購，使這部分采購活動(dòng)更加公開、公正與公平。兩法對(duì)于通過招標(biāo)進(jìn)行采購活動(dòng)的規(guī)范具有互補(bǔ)性，不可能重復(fù)。

　　由上可見，根據(jù)目前的體制和現(xiàn)實(shí)，我們對(duì)于政府采購與招標(biāo)投標(biāo)只能分別立法，但也不排除在將來的某個(gè)時(shí)期，體制與法律制度等條件都比較成熟了，也可以考慮制定一部籠統(tǒng)的采購法，將上述內(nèi)容全部包括進(jìn)來，這樣就能避免許多認(rèn)識(shí)上的分歧，但這個(gè)時(shí)期目前離我們還比較遙遠(yuǎn)。