政府投資在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動社會進(jìn)步等方面發(fā)揮了積極的作用。然而，我國政府投資仍然存在一些不容忽視的問題。從宏觀層面看，投資結(jié)構(gòu)不合理，資金浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，投資總體效率有待進(jìn)一步提高；從微觀層面看，項目建設(shè)中超規(guī)模、超概算、隨意變更建設(shè)內(nèi)容、工期延誤以及工程質(zhì)量缺陷等問題屢有出現(xiàn)。

　　從根本上解決政府投資領(lǐng)域存在的問題，要深化投資體制改革，提高政府投資項目決策的科學(xué)性，改進(jìn)政府投資項目建設(shè)實施方式，改善項目建設(shè)的組織管理，強(qiáng)化項目建設(shè)實施單位的責(zé)任約束機(jī)制。

　　代建單位績效考評體系

　　近幾年來，不少地方借鑒國外經(jīng)驗，對政府投資項目建設(shè)實施模式進(jìn)行了探索，尤其是“代建制”在不少地方的非營利性政府投資項目建設(shè)中得到了較為廣泛的應(yīng)用。各地在具體做法上雖有所不同，但有一個共同點(diǎn)，就是對非經(jīng)營性政府投資項目實行專業(yè)化的集中管理，實行投資、建設(shè)、使用相分離，這與傳統(tǒng)的“自建、自用”模式不同。

　　代建制將傳統(tǒng)的“建用合一”改為“建用分開”，割斷了項目建設(shè)單位與使用單位之間的利益關(guān)系，解決了項目建設(shè)責(zé)任主體不明、責(zé)任不清的問題，通過合同界定委托人、代建人、使用人三方的權(quán)利義務(wù)，建立了三者之間的約束、監(jiān)督和利益分配機(jī)制。由于代建單位不享有項目的使用權(quán)益，相對于使用單位能夠更主動地控制項目的建設(shè)規(guī)模，減少了擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的可能性，有利于實現(xiàn)項目投資的硬約束；同時，代建單位專業(yè)從事項目建設(shè)實施管理工作，與自建自營模式下的使用單位相比，在項目設(shè)計水平、工程質(zhì)量和造價控制等方面，具有更為豐富的經(jīng)驗和較強(qiáng)的能力。

　　然而，代建制在實施中也面臨一些問題，主要表現(xiàn)在：部分代建單位仍然隸屬于政府部門，“建管”不分，機(jī)構(gòu)龐大，管理人員專業(yè)化仍然不高，傳統(tǒng)實施方式下的部分問題難以避免；代建單位選擇市場化程度低，政府投資管理部門與代建單位之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系仍然不夠清晰，代建單位具體的義務(wù)和權(quán)利范圍沒有明確的界定；政府投資管理部門對代建單位的監(jiān)督和管理仍缺乏有效的方法和手段。

　　從制度方面分析，上述問題的產(chǎn)生主要是因為代建制在我國還處于試點(diǎn)階段，缺乏應(yīng)有的實施環(huán)境和配套制度。一方面，代建制是在原有制度下實施的，避免不了與原有制度產(chǎn)生沖突；另一方面，代建制雖然為提高政府投資項目建設(shè)實施管理水平奠定了制度基礎(chǔ)，但在實施中還需建立和完善一系列相關(guān)的配套制度，最為重要的就是代建單位的績效考評、激勵與約束機(jī)制。

　　在代建制模式下，代建單位實際上已成為政府投資項目的參建單位，其角色與施工企業(yè)一樣，通過提供自己的產(chǎn)品獲取報酬。不同的是，代建單位按照政府投資管理部門委托協(xié)議，提供的產(chǎn)品與一般企業(yè)不同，其提供的是對政府投資項目建設(shè)過程的管理服務(wù)。政府購買代建單位的服務(wù)，需要對其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢驗評價，作為支付報酬的依據(jù)。財政部對政府投資項目代建制有關(guān)問題的指導(dǎo)意見提出了“代建管理費(fèi)要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤”，“要制定專門的辦法加強(qiáng)對項目代建單位建設(shè)管理工作的考核，實行獎優(yōu)罰劣”。對代建單位提供的服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行考核驗收，就是對其進(jìn)行績效考評。

　　政府投資項目代建單位績效考評是指政府投資管理部門按照既定目的和要求，采取一定標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)方法，對政府投資項目代建單位實施管理活動的績效進(jìn)行審核、認(rèn)知、測量和評定，考核代建單位對項目建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和造價控制的有效程度和實施管理活動的成果大小，并據(jù)此對代建單位進(jìn)行考核和獎罰。建立政府投資項目代建單位績效考評體系，是健全政府投資項目代建單位激勵和約束機(jī)制的基礎(chǔ)，也是建立政府投資項目激勵與監(jiān)督機(jī)制的組成部分。對代建單位進(jìn)行績效考評，既是實施代建制的必要環(huán)節(jié)，也是解決政府投資項目建設(shè)實施問題的基礎(chǔ)性工作。

　　對代建單位進(jìn)行績效考評，不僅是解決政府投資項目建設(shè)實施問題的必要環(huán)節(jié)，還解決了如何選擇高水平、專業(yè)化代建單位的問題，為項目順利實施奠定了基礎(chǔ)。一方面使獎懲代建單位和對其支付報酬有了依據(jù)，另一方面形成了對實施單位建設(shè)管理活動的監(jiān)督，使項目建設(shè)過程處于有效控制狀態(tài)，從而使代建制的優(yōu)勢真正得到體現(xiàn)和發(fā)揮。通過對代建單位管理活動進(jìn)行審核、認(rèn)知，可以對項目建設(shè)方案執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)違背項目建設(shè)方案、計劃等可能偏離預(yù)期目標(biāo)的情況，采取相應(yīng)的糾正和控制措施，確保政府投資項目按照規(guī)劃、設(shè)計的目標(biāo)建設(shè)，發(fā)揮預(yù)期的效益。通過全面客觀考評，能夠了解、掌握其管理行為和活動的合法性和合理性，有利于分析項目成功和失敗的真正原因所在。政府投資管理部門能夠更好地總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)，為加強(qiáng)項目決策與監(jiān)管創(chuàng)造條件。對績效好的實施單位予以獎勵，激勵其更加重視項目的組織實施；對績效差的實施單位給予警示或懲罰，敦促其整改存在的問題，改進(jìn)不良行為，從而對項目代建單位形成有效的激勵和約束。制定科學(xué)、合理的績效考評指標(biāo)體系和考評方法，可以給政府投資項目代建單位提供良好的管理行為規(guī)范體系，有利于規(guī)范項目建設(shè)市場各主體的行為，建立良好的項目建設(shè)市場秩序，提高全社會投資項目管理水平。

　　考評路徑

　　項目建設(shè)的最終結(jié)果涉及多個方面，代建單位的管理只是其中一個方面，因此，代建單位的績效不同于項目績效，不能單純以項目建設(shè)的最終結(jié)果為依據(jù)來衡量代建單位的績效。

　　對代建單位的績效進(jìn)行量化、評定，需要對其各個方面的行為活動和結(jié)果進(jìn)行評定，最理想的是對代建單位的全部行為活動進(jìn)行審核和測量。但要做到這一點(diǎn)不僅不可能，也不經(jīng)濟(jì)。同時，由于政府投資項目代建單位有其自身利益，其績效目標(biāo)多元且不一致，不能將其所有績效內(nèi)容納入考評之中，只能選擇相關(guān)的主要績效進(jìn)行考評。選擇與代建職責(zé)和義務(wù)相關(guān)的若干類行為、活動以及項目實施結(jié)果來代表代建單位的績效進(jìn)行考評，雖然會存在一定誤差，但只要方法選擇科學(xué)，誤差就能夠控制在可接受的范圍。

　　科學(xué)、合理地選擇考評內(nèi)容可以通過設(shè)置多層次的指標(biāo)體系來實現(xiàn)�？冃Э荚u指標(biāo)的設(shè)置過程，就是績效考評內(nèi)容確定的過程，通過將指標(biāo)分層細(xì)化形成指標(biāo)體系，可以實現(xiàn)考評內(nèi)容的科學(xué)、合理地選擇考評內(nèi)容可以通過設(shè)置多層次的指標(biāo)體系來實現(xiàn)�？冃Э荚u指標(biāo)的設(shè)置過程，就是績效考評內(nèi)容確定的過程，通過將指標(biāo)分層細(xì)化形成指標(biāo)體系，可以實現(xiàn)考評內(nèi)容的具體化。此外，通過指標(biāo)體系反映績效考評內(nèi)容，不僅可以系統(tǒng)、全面地測量代建單位的績效狀況，還可以通過賦予指標(biāo)權(quán)重的方法體現(xiàn)代建單位不同方面績效的重要程度。

　　設(shè)置指標(biāo)體系、確定考評內(nèi)容，實際上對代建單位的績效進(jìn)行了分解，對其單項績效進(jìn)行了定義，在此過程中，可以同時定義代建單位具體行為、活動以及結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)或要求，從而建立具體的績效標(biāo)準(zhǔn)體系。以績效標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行績效測量，掌握代建單位具體的行為表現(xiàn)或單一結(jié)果后，就可以采用一定的方法和程序?qū)Υ�建單位的總體績效進(jìn)行評定。不僅如此，由于代表具體績效的指標(biāo)可以用分值來量化，績效評定的過程可以轉(zhuǎn)化為低層級指標(biāo)分值向高級指標(biāo)分值合成的過程，因而可以實現(xiàn)績效考評的定量化。

　　當(dāng)然，對政府投資項目代建單位進(jìn)行績效考評，需要建立一個完善的制度體系，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括績效考評方法體系和績效考評的組織實施制度。前者應(yīng)當(dāng)包括績效標(biāo)準(zhǔn)體系、績效考評內(nèi)容和指標(biāo)體系、效績測量與評定方法等；后者應(yīng)當(dāng)包括獎懲制度、績效考評資源配置及組織實施等。