一、代建制的政策依據(jù)和發(fā)展情況

　　國(guó)務(wù)院2004年7月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出：“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。”國(guó)家財(cái)政部2004年9月頒布的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》中再?gòu)?qiáng)調(diào)：“中央各部門(mén)（單位）財(cái)務(wù)主管部門(mén)、地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，積極推進(jìn)政府工程管理模式改革，積極參與政府投資項(xiàng)目代建制的各項(xiàng)工作，結(jié)合預(yù)算管理制度改革，推行財(cái)政直接支付、政府采購(gòu)等工作。”在國(guó)家有關(guān)政策的鼓舞下，近年來(lái)，我國(guó)部分省、市政府投資工程已逐步實(shí)施“代建制”，并已初見(jiàn)成效。據(jù)有關(guān)資料報(bào)道，廈門(mén)市是政府開(kāi)展投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式改革最早的城市之一，從1993年開(kāi)始，廈門(mén)市就在工程建設(shè)管理體制改革過(guò)程中，形成了項(xiàng)目代建制度；2001年7月，廈門(mén)市正式在重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目上實(shí)行政府投資項(xiàng)目代建管理。2002年起，北京市發(fā)改委將回龍觀醫(yī)院、北京市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心等項(xiàng)目作為實(shí)行“代建制”的試點(diǎn)。2003年2月，重慶市政府發(fā)布了《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，規(guī)定重要的政府公益性投資項(xiàng)目，必須實(shí)行項(xiàng)目建設(shè)管理代理制。2004年2月，深圳市政府授權(quán)深圳市交通局，與深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程項(xiàng)目，正式簽訂《工程建設(shè)委托管理合同》，這是深圳市第一個(gè)采用“代建制”模式的政府投資項(xiàng)目，據(jù)稱(chēng)，這也是全國(guó)首例在市政道路建設(shè)中采用“代建制”模式。2006年12月，廣東省屬機(jī)關(guān)推進(jìn)代建制實(shí)施的第一個(gè)代建項(xiàng)目是廣東省女子監(jiān)獄增容工程。目前，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正通過(guò)邊試點(diǎn)、邊草擬制定相關(guān)的管理辦法，這預(yù)示著，自國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》之后，“代建制”在各地試點(diǎn)開(kāi)花的基礎(chǔ)上，已經(jīng)漸入佳境。

　　二、代建制在投資領(lǐng)域的實(shí)施意義

　　一是以專(zhuān)業(yè)化的代建單位代替使用單位來(lái)行使項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的組織管理職責(zé)，保證了項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。將傳統(tǒng)管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開(kāi)”，有效地提高了項(xiàng)目建設(shè)和管理水平。二是從機(jī)制上強(qiáng)化了管理體制，有效防止了項(xiàng)目超概算。“代建制”項(xiàng)目以合同的形式，界定政府投資主管部門(mén)、代建單位和使用單位三方各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，徹底解決了過(guò)去建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體不明，責(zé)任不清的問(wèn)題，也有利于代建單位排除項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的各種行政干擾。代建單位在簽訂《委托代建合同》的同時(shí)，需繳納一定比例的銀行履約保證函，形成了對(duì)代建單位全面履行代建義務(wù)的制約機(jī)制，從而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投資項(xiàng)目中的“三超”現(xiàn)象。同時(shí)，適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制，也有利于激勵(lì)代建單位不斷提高管理水平、降低項(xiàng)目建設(shè)成本。三是轉(zhuǎn)換了投資主體角色，加強(qiáng)了對(duì)代建項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管。“代建制”項(xiàng)目中，使用單位無(wú)需再抽調(diào)機(jī)關(guān)人員成立基建班子，能夠從煩瑣的項(xiàng)目管理事務(wù)中解放出來(lái)，既便于集中力量完成本職工作，也能夠加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，促使代建單位在施工單位、監(jiān)理單位、主要設(shè)備、材料的選擇上嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、監(jiān)理等制度。這就在很大程度上避免了一方說(shuō)了算的現(xiàn)象，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理行為。四是鏟除了滋生腐敗的體制土壤�，F(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，政府并未真正行使投資主體的職能。建設(shè)單位獨(dú)掌建設(shè)資金的支配權(quán)，卻游離于有效的監(jiān)督之外，這為其在項(xiàng)目動(dòng)拆遷、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和設(shè)備材料采購(gòu)過(guò)程中進(jìn)行權(quán)、錢(qián)交易的腐敗行為留下了空間。“代建制”項(xiàng)目以公開(kāi)、透明的社會(huì)招標(biāo)代替了原來(lái)的暗箱操作，以政府投資主管部門(mén)、代建單位和使用單位三方的合同關(guān)系取代了現(xiàn)行體制下的政府投資主管部門(mén)與使用單位的行政關(guān)系，阻斷了有關(guān)單位的權(quán)利尋租之路，從源頭上有力地遏制了建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，保護(hù)了干部。因此，政府組建“政府投資項(xiàng)目代建資格審查組”（即代建管理機(jī)構(gòu)）是關(guān)鍵。審查組必須具備一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)；熟悉投資政策；有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　三、代建制在我區(qū)可操作要點(diǎn)

　　（一）代建的適用范圍。簡(jiǎn)單的講，代建制是指政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等形式，選擇代建單位。如果政府投資項(xiàng)目不論大小都實(shí)行代建，則代建工作壓力較大且不切合實(shí)際。根據(jù)我區(qū)的實(shí)際情況，本人認(rèn)為總投資500萬(wàn)元以上的項(xiàng)目采用代建制較為合適；總投資少于500萬(wàn)元的項(xiàng)目也可以實(shí)行多個(gè)項(xiàng)目捆綁后招標(biāo)確定代建單位。

　　根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)和需求，可以實(shí)行兩種代建形式：第一種是全過(guò)程代建，即代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書(shū)，從工程的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施至竣工驗(yàn)收實(shí)行全過(guò)程管理（代建）。全過(guò)程代建方式主要適用于投資規(guī)模較小、使用功能單一、技術(shù)難度小、外部配套條件成熟的項(xiàng)目；第二種是兩階段代建，即從項(xiàng)目建議書(shū)至審定初步設(shè)計(jì)概算階段，第一階段委托某一社會(huì)中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目使用單位開(kāi)展前期工作，待初步設(shè)計(jì)概算后，再通過(guò)招標(biāo)等方式確定項(xiàng)目代建單位，由代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)，獨(dú)立自主地對(duì)項(xiàng)目從開(kāi)工建設(shè)直至竣工驗(yàn)收進(jìn)行組織管理，此階段項(xiàng)目使用單位主要負(fù)責(zé)協(xié)助代建單位辦理相關(guān)手續(xù)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。兩階段代建方式主要適用于投資規(guī)模較大、使用功能復(fù)雜、技術(shù)難度大、外部配套條件不成熟、涉及征地、拆遷等項(xiàng)目。

　�。ǘ�）代建單位的產(chǎn)生。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，政府投資代建項(xiàng)目的代建單位應(yīng)通過(guò)招標(biāo)確定。因此，政府可以通過(guò)委托“政府投資項(xiàng)目代建資格審查組”負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目代建單位的招標(biāo)工作。其中：對(duì)全過(guò)程代建項(xiàng)目，在批完項(xiàng)目建議書(shū)或立項(xiàng)后開(kāi)展代建單位的招標(biāo)工作；對(duì)兩個(gè)階段代建項(xiàng)目，前期代理單位由“政府投資項(xiàng)目代建資格審查組”通過(guò)投資平臺(tái)從招標(biāo)選聘的社會(huì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)庫(kù)中選擇委托，在審批完初步設(shè)計(jì)概算后再開(kāi)展代建人的招標(biāo)工作。

　　（三）代建的合同管理。在“代建制”項(xiàng)目中，“政府投資項(xiàng)目代建資格審查組”與項(xiàng)目使用單位、代建單位三方簽訂項(xiàng)目委托代建合同，通過(guò)合同關(guān)系明確代建項(xiàng)目的范圍、形式以及三方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等法律關(guān)系。通過(guò)合同約定，建設(shè)資金由財(cái)政部門(mén)直接安排給代建單位掌握使用，并由代建單位承擔(dān)項(xiàng)目組織實(shí)施的全部責(zé)任，項(xiàng)目使用單位進(jìn)行全面監(jiān)督。

　�。ㄋ模┐�建管理費(fèi)。參照廣東省的有關(guān)試行辦法及我區(qū)的實(shí)際情況，總投資2億元以下的項(xiàng)目，代建服務(wù)費(fèi)可以為批準(zhǔn)工程概算總投資的2%；總投資超過(guò)2億元項(xiàng)目的代建服務(wù)費(fèi)分段累進(jìn)計(jì)算，2億元以?xún)?nèi)部分按2％計(jì)算，超出2億元部分按1.5％計(jì)算。項(xiàng)目代建服務(wù)費(fèi)在項(xiàng)目實(shí)施階段先支付50%，項(xiàng)目建成交付使用后支付40%，工程保修期結(jié)束后支付10%。實(shí)行全過(guò)程代建的項(xiàng)目，代建管理費(fèi)以批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算為基數(shù)計(jì)取；實(shí)行兩階段代建過(guò)程的項(xiàng)目，前期代理與后期代建費(fèi)用按照項(xiàng)目管理費(fèi)的3：7來(lái)參考劃分，其中代建管理費(fèi)精確數(shù)額以招投標(biāo)確定數(shù)額為準(zhǔn)。

　�。ㄎ澹┆�(jiǎng)勵(lì)與處罰。代建合同要明確約定，如果決算投資低于合同約定投資控制數(shù)，對(duì)代建單位可給予提成獎(jiǎng)勵(lì)，其中政府投資節(jié)余部分的30%或以下由代建單位留成；如決算投資超過(guò)投資控制數(shù)、低于批準(zhǔn)概算投資數(shù)，則不獎(jiǎng)不罰；如決算投資超過(guò)批準(zhǔn)概算投資數(shù)，超過(guò)部分由代建單位從銀行履約保函中抵扣。對(duì)因代建單位原因，造成工期拖延或工程質(zhì)量等問(wèn)題的，予以罰款。

　　四、代建制的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　政府投資項(xiàng)目“代建制”管理作為一項(xiàng)改革過(guò)程中產(chǎn)生的新生事物，還需要作進(jìn)一步探索。要真正將“代建制”工作做好，必須要把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

　　第一，防止項(xiàng)目超概算，降低政府建設(shè)投資成本，提高項(xiàng)目管理水平，是實(shí)行“代建制”管理改革的出發(fā)點(diǎn)和根本要求。因此，代建單位應(yīng)是具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)責(zé)任能力的企業(yè)，不能是某個(gè)部門(mén)或事業(yè)單位。只有將代建單位定位為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)責(zé)任能力的企業(yè)，才能建立起對(duì)代建單位的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制。一旦代建單位在代建工作過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)失，代建項(xiàng)目投資損失能得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。否則，不但不能實(shí)現(xiàn)防止項(xiàng)目超概算的目標(biāo)，在實(shí)際工作中還容易出現(xiàn)部門(mén)間責(zé)任不清、相互推委等問(wèn)題。

　　第二，代建人應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)產(chǎn)生。通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，不僅能夠打破壟斷，實(shí)現(xiàn)代建單位選擇過(guò)程的公開(kāi)透明，以及對(duì)代建單位的優(yōu)勝劣汰，而且可以在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中引導(dǎo)代建單位降低政府投資項(xiàng)目的總體造價(jià)，提高政府投資的使用效率。

　　第三，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的合同管理制度。在代建項(xiàng)目中，代建單位必須與“政府投資項(xiàng)目代建資格審查組”和使用單位簽訂《委托代建合同》，這是明確代建管理機(jī)構(gòu)、使用人與代建人之間權(quán)利責(zé)任義務(wù)的法律文件，也是以合同管理取代原來(lái)行政管理的關(guān)鍵，同時(shí)還是授權(quán)代建單位排除來(lái)自各方面（包括使用單位和行政單位）干擾的必要手段。

　　第四，應(yīng)實(shí)行履約擔(dān)保和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。即在代建項(xiàng)目中，代建單位應(yīng)向市發(fā)改委提供項(xiàng)目總投資一定比例的銀行履約保函，同時(shí)在《委托代建合同》中明確投資超概算或節(jié)約時(shí)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲條款。這是促使代建人加強(qiáng)項(xiàng)目管理、保證工程質(zhì)量、提高政府投資效率、杜絕“三超”行為的基本保障。

　　第五，應(yīng)取得財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土等行政主管部門(mén)的理解和積極配合。“代建制”項(xiàng)目，離不開(kāi)財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土等部門(mén)的審批工作，作為一項(xiàng)新事物，在國(guó)家明確相關(guān)政策和程序前，政府應(yīng)組織財(cái)政、建設(shè)、國(guó)土等部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接，對(duì)有效推動(dòng)政府投資“代建制”有重要意義。