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建筑安全管理的主要問題及對(duì)策

2009-07-28 11:55    【  【打印】【我要糾錯(cuò)】

  建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。2005年,我國建筑業(yè)完成總產(chǎn)值3萬4 745.8億元,同比增長19.7%,全社會(huì)建筑業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值10 018億元,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5.5%,為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。建筑安全生產(chǎn)是全國安全生產(chǎn)工作的重要組成部分,實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn),是建筑業(yè)長期持續(xù)發(fā)展的基本前提和重要保障。在建筑業(yè)高速增長的背景下,建筑安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻,不容樂觀。2005年,全國建筑業(yè)共發(fā)生傷亡事故2 288起,死亡2 607人,居工礦商貿(mào)領(lǐng)域第2位。今年1~4月份,建筑業(yè)重大傷亡事故起數(shù)、死亡人數(shù),同比分別上升了40%和17%。其中,4月份,重大建筑施工坍塌事故多發(fā),分別占重大建筑施工事故的63.6%和54.5%。本文針對(duì)建筑安全生產(chǎn)狀況,從分析建筑安全管理存在的主要問題入手,提出在經(jīng)濟(jì)日益市場(chǎng)化的條件下,強(qiáng)化建筑安全監(jiān)督管理,促進(jìn)建筑業(yè)安全發(fā)展的對(duì)策與建議。

  主要問題分析

  近年來,各級(jí)政府有關(guān)部門及企業(yè)認(rèn)真貫徹落實(shí)國家關(guān)于“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針,實(shí)施安全生產(chǎn)法律法規(guī)和政策,采取了加強(qiáng)建筑安全生產(chǎn)工作的一系列措施和辦法,取得了一定成效,保持了建筑安全生產(chǎn)形勢(shì)的基本穩(wěn)定。2005年,建筑業(yè)傷亡事故的起數(shù)和死亡人數(shù)同比分別下降了11.4%和6.5%。今年1~4月份,建筑安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)分別下降9%和1.2%。但是,當(dāng)前建筑安全生產(chǎn)管理工作,與“以人為本、安全發(fā)展”的理念,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求還有很大差距,主要問題有以下4個(gè)方面。

  1.政府安全管理不到位,監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)

  目前,負(fù)責(zé)全國建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的建設(shè)行政主管部門,僅對(duì)建筑業(yè)中的房屋建筑和市政工程實(shí)施監(jiān)督管理,而對(duì)全國各類建設(shè)工程安全生產(chǎn)依法監(jiān)管工作未完全到位,也未全面有效地履行對(duì)建筑業(yè)和各類建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職責(zé);有關(guān)交通、鐵道、水利、電力等行業(yè)主管部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)專業(yè)建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)不清,安全管理體系不健全,主體責(zé)任尚未完全落實(shí);安全監(jiān)管部門安全綜合監(jiān)管職責(zé)不明確,也缺乏有效手段,其指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作的難度大;由于政府機(jī)構(gòu)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)有些建設(shè)工程(如化工、冶金及開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)項(xiàng)目),政府行業(yè)安全管理職責(zé)不明,行政監(jiān)管主體缺失,建筑施工安全處于失控狀態(tài),存在管理盲區(qū)。如2006年5月19日,大連開發(fā)區(qū)沈陽音樂學(xué)院分院建筑工地發(fā)生模板坍塌事故,造成24名作業(yè)人員被埋,其中6人死亡,18人受傷。這起事故暴露出施工企業(yè)違法違規(guī)分包、轉(zhuǎn)包,建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)施工許可開工建設(shè),施工人員未經(jīng)安全培訓(xùn)上崗作業(yè)等嚴(yán)重問題,而有關(guān)部門也未及時(shí)糾正。

  2.企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí),安全基礎(chǔ)管理薄弱

  建筑施工安全生產(chǎn)涉及建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察等各責(zé)任主體。從歷次安全檢查,特別是重特大建筑事故暴露出的問題看,有的施工企業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)章制度流于形式,責(zé)任制未落到實(shí)處,安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和人員不到位,安全設(shè)施和勞動(dòng)安全防護(hù)不到位。不少總承包企業(yè)對(duì)分包企業(yè)資質(zhì),特別是安全生產(chǎn)條件審核把關(guān)不嚴(yán),違規(guī)分包現(xiàn)象嚴(yán)重;不少監(jiān)理公司的項(xiàng)目監(jiān)理人員不認(rèn)真履行安全監(jiān)管職責(zé);有的設(shè)計(jì)單位對(duì)安全標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范重視不夠,造成工程存在安全設(shè)計(jì)的缺陷等。如四川都汶高速公路董家山隧道工程“1222”死亡44人的特別重大瓦斯爆炸事故,其中標(biāo)企業(yè)將隧道施工分包給無資質(zhì)的施工隊(duì)伍,監(jiān)理人員又未履行安全監(jiān)理職責(zé);貴州務(wù)彭公路珍珠大橋拱架施工“115”死亡16人的特大跨塌事故,其施工企業(yè)未制定大橋拱架施工安裝實(shí)施性施工組織方案并采取專項(xiàng)安全技術(shù)措施;北京市西單“95”死亡8人的施工坍塌事故,存在嚴(yán)重設(shè)計(jì)計(jì)算缺陷等。

  3.法規(guī)制度建設(shè)相對(duì)滯后,執(zhí)法監(jiān)督乏力

  一是目前與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全生產(chǎn)新形勢(shì)、新任務(wù)要求相適應(yīng)的建筑安全法律法規(guī)和制度建設(shè)相對(duì)滯后,有待進(jìn)一步完善。如1997年頒布的《建筑法》,對(duì)于建筑領(lǐng)域調(diào)整的范圍和對(duì)象,特別是有關(guān)建設(shè)管理和責(zé)任主體各方安全生產(chǎn)條件、安全生產(chǎn)許可、職責(zé)定位、行政處罰等方面的規(guī)定不明確或缺失,有的內(nèi)容與有關(guān)法律法規(guī)不一致;二是有的建筑安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范已明顯落后,特別是由于缺乏有強(qiáng)制性、可操作性的保障建筑施工安全投入明確的法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策的規(guī)定等,造成企業(yè)在市場(chǎng)不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的低價(jià)中標(biāo)中缺乏安全投入保證,產(chǎn)生大量事故隱患;三是執(zhí)法監(jiān)督不力,對(duì)逾期未申請(qǐng)安全生產(chǎn)許可證或整改不合格的建筑施工企業(yè)還未制定明確、有效的處罰規(guī)定和辦法,行政執(zhí)法和動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作不夠嚴(yán)格。此外,對(duì)存在重大安全隱患和發(fā)生事故的企業(yè)和責(zé)任人的處罰力度不夠等。

  4.農(nóng)民工安全教育培訓(xùn)滯后,從業(yè)人員安全素質(zhì)不高

  隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)民工大量涌向市場(chǎng),進(jìn)入“門檻”低的建筑業(yè)。目前,建筑業(yè)從業(yè)人員達(dá)4 000萬人,80%為農(nóng)民工,占農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的三分之一。不少農(nóng)民工未經(jīng)培訓(xùn)教育就上崗作業(yè),有的雖然進(jìn)行了培訓(xùn),但培訓(xùn)往往流于形式,缺乏針對(duì)性和有效性,難以滿足施工安全的需要,這也是造成建筑事故多發(fā)的重要因素之一。

  措施與建議

  當(dāng)前建筑安全監(jiān)督管理思路和方式要實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”:一是由部門管理轉(zhuǎn)向?qū)θ袠I(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管;二是由治標(biāo)為主,轉(zhuǎn)向標(biāo)本兼治,重在治本,尋求治本之策;三是由施工現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)化企業(yè)安全基礎(chǔ)管理;四是工作重心由事后管理轉(zhuǎn)向預(yù)防事故和治理事故隱患。今后,隨著建筑安全狀況的不斷改善,重點(diǎn)將從事故管理逐步轉(zhuǎn)向職業(yè)健康管理。為此,當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,加強(qiáng)建筑安全管理工作,建議采取以下措施。

  1.依法落實(shí)政府監(jiān)管責(zé)任,加強(qiáng)建筑安全監(jiān)督管理

  建設(shè)行政主管部門是全國建筑行業(yè)的行政主管部門,應(yīng)對(duì)全國的各類建設(shè)工程實(shí)施監(jiān)督管理,并要加大對(duì)建筑安全的日常監(jiān)管工作力度;鐵道、交通、水利、電監(jiān)等專業(yè)建設(shè)工程主管部門應(yīng)按照各自的職責(zé)分工,負(fù)責(zé)有關(guān)專業(yè)建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理,并接受建設(shè)行政主管部門的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督;安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對(duì)全國建設(shè)工程安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理,指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督各有關(guān)部門建筑安全管理工作,對(duì)發(fā)生的重特大事故依法嚴(yán)肅查處,追究責(zé)任,落實(shí)整改措施。當(dāng)前要落實(shí)對(duì)各地開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)及房屋拆除、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房工程等的政府部門的安全監(jiān)督管理職責(zé)和責(zé)任,并強(qiáng)化監(jiān)管工作。要形成建設(shè)行政主管部門依法統(tǒng)一監(jiān)管,各相關(guān)部門各司其職,密切配合,協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的建筑業(yè)安全生產(chǎn)管理機(jī)制和格局。

  2.強(qiáng)化安全基礎(chǔ)管理,落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

  企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。企業(yè)要按照《安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定,把安全生產(chǎn)各項(xiàng)工作真正落實(shí)到位。特別是要落實(shí)企業(yè)法定代表人安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的責(zé)任,將安全責(zé)任落實(shí)到每個(gè)班組、崗位、項(xiàng)目經(jīng)理和施工人員。加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)的生產(chǎn)管理、技術(shù)管理和勞動(dòng)組織管理,嚴(yán)格按照安全生產(chǎn)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行施工作業(yè),總包企業(yè)不得將工程分包給不具備資質(zhì)的分包企業(yè)或個(gè)人施工,要建立健全施工現(xiàn)場(chǎng)事故應(yīng)急預(yù)案,提高應(yīng)急處置能力。應(yīng)大力推進(jìn)建筑企業(yè)安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作,打牢安全管理基礎(chǔ),確保施工企業(yè)本質(zhì)安全。工程建設(shè)、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察等單位要依法認(rèn)真履行有關(guān)安全職責(zé),并承擔(dān)相應(yīng)的法定責(zé)任。

  3.研究和實(shí)施建筑安全生產(chǎn)的治本之策

  有關(guān)部門要結(jié)合建筑業(yè)的特點(diǎn)和安全生產(chǎn)實(shí)際,研究和實(shí)施建筑安全生產(chǎn)的治本之策。一是要加強(qiáng)建筑安全管理法律、法規(guī)和行政規(guī)章及安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的修訂、制定工作,當(dāng)前應(yīng)加快《建筑法》的修訂工作。應(yīng)增加有關(guān)安全生產(chǎn)的內(nèi)容,特別是在規(guī)定建設(shè)行政主管部門對(duì)建筑活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的行政管理主體地位的同時(shí),明確其對(duì)建筑安全生產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)定位;在從業(yè)資格和施工許可前置條件中,應(yīng)補(bǔ)充有關(guān)安全生產(chǎn)許可的規(guī)定;修訂、完善“兩個(gè)責(zé)任主體”安全職責(zé)、責(zé)任和行為等方面的內(nèi)容;加快制訂模板支架安全技術(shù)規(guī)范,完善腳手架產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等;研究制定建筑施工企業(yè)違反安全生產(chǎn)許可證法律規(guī)定的處罰辦法等。二是研究制定建筑安全生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)政策。積極研究和推進(jìn)建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金、意外傷害保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)及建筑事故死亡、傷害的經(jīng)濟(jì)賠付標(biāo)準(zhǔn)等,并制定可操作的實(shí)施辦法,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策對(duì)建筑安全生產(chǎn)的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

  4.認(rèn)真開展建筑施工安全專項(xiàng)整治工作

  有關(guān)部門要落實(shí)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)在《建筑施工安全專項(xiàng)整治工作方案》中提出的以預(yù)防坍塌、高處墜落事故為重點(diǎn)的專項(xiàng)整治總體目標(biāo)和各項(xiàng)要求,強(qiáng)化源頭治理,嚴(yán)格施工安全監(jiān)管,嚴(yán)禁施工企業(yè)的違法違規(guī)施工、分包和轉(zhuǎn)包行為。通過專項(xiàng)整治,堅(jiān)決遏止重特大坍塌、高處墜落事故以及隧道坍塌、透水、瓦斯爆炸、橋梁坍塌、塔吊坍塌、深基坑坍塌、高大棚架坍塌、拆除工程坍塌事故多發(fā)的勢(shì)頭,促進(jìn)建筑安全生產(chǎn)形勢(shì)的穩(wěn)定,確保實(shí)現(xiàn)建筑業(yè)事故死亡人數(shù)較2005年總體下降3%的控制目標(biāo)。

  5.嚴(yán)格實(shí)施安全生產(chǎn)許可條例,強(qiáng)化日常動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作

  建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可制度是從源頭強(qiáng)化政府安全生產(chǎn)監(jiān)管、落實(shí)企業(yè)主體安全責(zé)任的重要手段。要用足、用好這一有力武器,嚴(yán)把建筑市場(chǎng)安全準(zhǔn)入關(guān)。一是要依法對(duì)逾期未取證的施工企業(yè)嚴(yán)格處罰。二是加強(qiáng)對(duì)持證施工企業(yè)的日常動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作。三是要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查,對(duì)無安全生產(chǎn)許可證仍擅自進(jìn)行建筑施工活動(dòng)的企業(yè),要依法嚴(yán)格處罰,清除出建筑市場(chǎng)。建設(shè)行政主管部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和有關(guān)行業(yè)主管部門,應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,及時(shí)溝通信息,推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法,強(qiáng)化監(jiān)督檢查,確保法律的權(quán)威性和有效實(shí)施。

  6.加強(qiáng)農(nóng)民工的安全培訓(xùn)教育,提高從業(yè)人員安全 防范意識(shí)

  各級(jí)政府及有關(guān)部門要把安全技能培訓(xùn)納入建筑業(yè)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的重要內(nèi)容,制定和實(shí)施強(qiáng)制性培訓(xùn)教育的規(guī)定和辦法,明確政府及企業(yè)的職責(zé)和任務(wù)、農(nóng)民工從業(yè)的條件、培訓(xùn)教育內(nèi)容、考試考核辦法、違規(guī)處罰辦法等,要采取有效措施,有針對(duì)性地引導(dǎo)施工企業(yè)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的安全培訓(xùn)教育和管理,做到未經(jīng)安全培訓(xùn)或培訓(xùn)考核不合格的人員,不得上崗作業(yè),做到持證上崗。同時(shí),要加大對(duì)建筑施工企業(yè)新入場(chǎng)或轉(zhuǎn)崗工人、特種作業(yè)人員的培訓(xùn)考核工作力度,提高建筑施工企業(yè)農(nóng)民工和其他從業(yè)人員的安全技能知識(shí)和安全防護(hù)意識(shí),自覺按照安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范作業(yè),減少并杜絕“三違”現(xiàn)象的發(fā)生,實(shí)現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)。

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