2015招標(biāo)采購(gòu)的集權(quán)與分權(quán)：招標(biāo)采購(gòu)的集權(quán)與分權(quán)

2015年招標(biāo)師考試最新版教材《招標(biāo)采購(gòu)專業(yè)知識(shí)與法律法規(guī)》知識(shí)點(diǎn)

招標(biāo)采購(gòu)的集權(quán)與分權(quán)

一般而言，衡量一個(gè)組織的集權(quán)或分權(quán)的程度，主要有下列四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：其一，低層級(jí)部門做出決策的數(shù)量。組織中較低管理層級(jí)做出的決策數(shù)目越多，則分權(quán)的程度就越高；

反之，上層決策數(shù)目越多，則集權(quán)程度越高。其二，低層級(jí)部門決策的范圍。組織中較低層次決策的范圍越廣，涉及的職能越多，則分權(quán)程度越高。上層決策的范圍越廣，涉及的職能越多，則集權(quán)程度越高。其三，低層級(jí)所做決策的重要性。如果組織中較低層次做出的決策越重要，影響面越廣，則分權(quán)的程度越高。如果下級(jí)做出的決策越次要，影響面越小，則集權(quán)程度越高。其四，高層級(jí)對(duì)決策控制的程度。組織中較低層次做出的決策，上級(jí)要求審核的程度越低，分權(quán)程度越高。如果上級(jí)對(duì)下級(jí)的決策根本不要求審核，分權(quán)的程度最大。如果做出決策之后必須立即向上級(jí)報(bào)吿，分權(quán)的程度就小一些。如果必須請(qǐng)示上級(jí)之后才能做出決策，分權(quán)的程度就更小。下級(jí)在做決策時(shí)需要請(qǐng)示或照會(huì)的人越少，其分權(quán)程度就越大。

1）集權(quán)模式。招標(biāo)采購(gòu)中的集權(quán)與一般采購(gòu)的集權(quán)的實(shí)質(zhì)一樣，都是將采購(gòu)權(quán)從直接需求的部門手里拿走，以實(shí)現(xiàn)整體采購(gòu)效益最優(yōu)。招標(biāo)采購(gòu)中的集權(quán)方式主要體現(xiàn)為集中招標(biāo)和集中采購(gòu)。集中招標(biāo)和采購(gòu)可以表現(xiàn)為5個(gè)方面的集中：

①招標(biāo)時(shí)間地點(diǎn)的集中。招標(biāo)活動(dòng)的關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)如開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)等環(huán)節(jié)分別集中在同一段時(shí)間、同一地點(diǎn)舉行，從而便于監(jiān)察部門對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督，也有利于管理部門對(duì)招標(biāo)代理工作進(jìn)行直接管理。

②資金流的集中。上級(jí)部門可以統(tǒng)一規(guī)定付款條件，并對(duì)采購(gòu)資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，從而保證專款專用，避免出現(xiàn)向供應(yīng)商提前付款以及資金的挪用和擠占現(xiàn)象。

③招標(biāo)采購(gòu)規(guī)模的集中。將不同層級(jí)的部門需求分別集中到較高級(jí)層面，進(jìn)行集中招標(biāo)和采購(gòu)，從而增加單位批次采購(gòu)設(shè)備的數(shù)量，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。隨著規(guī)模集中程度的增加，采購(gòu)的邊際成本呈加速遞減的趨勢(shì)。

④資源分配權(quán)的集中。上級(jí)部門可以從全局的角度出發(fā)去優(yōu)化所購(gòu)買標(biāo)的的交付順序，讓需求更加緊迫的部門優(yōu)先得到資源，避免下級(jí)各部門為競(jìng)爭(zhēng)資源而帶來(lái)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

⑤信息的集中。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)直接對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，從而有利于上級(jí)部門直接深人收集采購(gòu)過(guò)程中的各種信息。

2）分權(quán)模式。招標(biāo)采購(gòu)中的分權(quán)的實(shí)質(zhì)是將招標(biāo)采購(gòu)的權(quán)力給予直接需求部門。相比于集權(quán)模式，分權(quán)模式的采購(gòu)鏈條更加筒單，招標(biāo)采購(gòu)更為及時(shí)靈活、切合實(shí)碌需要，也更有利于提高售后服務(wù)的質(zhì)量，但是也會(huì)帶來(lái)部門間競(jìng)價(jià)、重復(fù)招標(biāo)、監(jiān)管失控等嚴(yán)重問(wèn)題。招標(biāo)采購(gòu)中的分權(quán)主要可以分為形式上的分權(quán)與實(shí)質(zhì)上的分權(quán)兩種類型。

①形式分權(quán)。即在采購(gòu)權(quán)的結(jié)構(gòu)上就已經(jīng)體現(xiàn)出了分散化采購(gòu)的特征。下級(jí)部門可以直接根據(jù)采購(gòu)權(quán)限，自行發(fā)起招標(biāo)采購(gòu)。

②實(shí)質(zhì)分權(quán)。即雖然組織采取了集中采購(gòu)模式，但是上級(jí)部門只對(duì)下級(jí)部門的采購(gòu)訴求做形式上的審查，或是在質(zhì)量要求、價(jià)格設(shè)定、供應(yīng)商信息等招標(biāo)采購(gòu)的重要問(wèn)題上以下級(jí)部門的建議為主要依據(jù)，或直接將關(guān)鍵元素交由下級(jí)部門決定。

3）混合模式。在招標(biāo)采購(gòu)的具體設(shè)計(jì)中，究竟采取集權(quán)還是分權(quán)的選擇，必須結(jié)合具體的實(shí)際情況。并不是集權(quán)就一定能夠帶來(lái)規(guī)模效應(yīng)，也不是分權(quán)就一定能夠更加靈活。分散采購(gòu)要發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于控制尋租風(fēng)險(xiǎn)。上級(jí)對(duì)于下級(jí)的分散采購(gòu)不僅要建立有效的監(jiān)督體制，而且還要健全有效的激勵(lì)機(jī)制。而集中采購(gòu)要真正發(fā)揮效用，關(guān)鍵在于上級(jí)部門要具備良好的全烏視野、戰(zhàn)略眼光和出色的統(tǒng)籌能力，否則集中反而會(huì)降低采購(gòu)的績(jī)效。在我國(guó)目前的招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中，集權(quán)模式的弊端已經(jīng)暴露的十分明顯，主要表現(xiàn)為：其一，采購(gòu)人與最終用戶的分離，增加了采購(gòu)環(huán)節(jié)，容易帶來(lái)審批、驗(yàn)收、結(jié)算的效率降低，并帶來(lái)售后服務(wù)不到位的問(wèn)題；其二，在實(shí)際運(yùn)作中，缺乏整合能力讓集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)往往難以通過(guò)集中采購(gòu)來(lái)減少采購(gòu)次數(shù)，降低采購(gòu)成本；其三，許多集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)保障、統(tǒng)一規(guī)范、專業(yè)技能等多方面都存在大量問(wèn)題，往往只能筒單地將采購(gòu)業(yè)務(wù)委托給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，實(shí)際上帶來(lái)了采購(gòu)成本的增加；其四，作為集權(quán)模式的管采分離，其本意是為了加強(qiáng)監(jiān)督，但是在實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中往往難以理順監(jiān)管關(guān)系。作為委托人的采購(gòu)人通常不可能與集中采購(gòu)中心簽訂有實(shí)質(zhì)約束力的委托協(xié)議來(lái)激勵(lì)和制約集中采購(gòu)中心的行為。

在招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中，為了提高招標(biāo)采購(gòu)的績(jī)效，混合模式通常成為比較現(xiàn)實(shí)的選擇。

混合采購(gòu)綜合了集權(quán)采購(gòu)與分權(quán)采購(gòu)模式的優(yōu)點(diǎn)，既有大批量、成規(guī)模的采購(gòu)，也允許一定范圍的自主購(gòu)買，兼顧了不同層級(jí)組織集中購(gòu)買的不同需要和不同區(qū)域組織采購(gòu)目的上的差異性，在操作上具有較強(qiáng)的靈活性。在混合模式中，由高層級(jí)的采購(gòu)中心負(fù)責(zé)部分常規(guī)商品、大型工程和服務(wù)的采購(gòu)，其他部分如特殊商品和小額采購(gòu)由需求部門自行委托社會(huì)中介采購(gòu)。一方面價(jià)格低、風(fēng)險(xiǎn)小的采購(gòu)由需求單位自助委托社會(huì)中介組織購(gòu)買，以提升采購(gòu)的靈活性與高效率；另一方面，對(duì)于價(jià)格高、風(fēng)險(xiǎn)大的采購(gòu)行為由高層級(jí)采購(gòu)中心業(yè)務(wù)素質(zhì)與綜合素質(zhì)較高的專業(yè)人才執(zhí)行，對(duì)于可能牽涉到組織整體目標(biāo)的招標(biāo)采購(gòu)，由上級(jí)部門從宏觀層次上進(jìn)行計(jì)劃和調(diào)控，把握組織整體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)組織的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。在我國(guó)的政府采購(gòu)中，通過(guò)政府集中采購(gòu)目錄來(lái)劃分政府集中采購(gòu)項(xiàng)目、部門集中采購(gòu)項(xiàng)目和分散采購(gòu)項(xiàng)目的做法，就是一種比較典型的混合模式。

在混合模式之中，影響集權(quán)與分權(quán)的程度往往因條件不同而產(chǎn)生很大的差異。一般而言，確定招標(biāo)采購(gòu)中的集權(quán)分權(quán)的程度，主要應(yīng)考慮以下八種因素：①?zèng)Q策失誤的代價(jià)。

決策失誤的代價(jià)越高，越不適宜交給下級(jí)人員處理。②政策的一致性。如果以保持政策的一致性為導(dǎo)向，則趨向于集權(quán)化。③信息延誤與失真。為了加快決策速度、減少失誤，可以考慮適當(dāng)?shù)姆謾?quán)。④組織文化。有些組織采用高度集權(quán)制，有些組織推行高度分權(quán)制，原因往往是高層管理者的個(gè)性和管理哲學(xué)不同。⑤管理人員的數(shù)量與素質(zhì)。管理人員的不足或素質(zhì)不高可能會(huì)限制組織實(shí)行分權(quán)。即使高層管理者有意分權(quán)，但沒(méi)有下屬可以勝任，也不能成事。相反，如果管理人員數(shù)量充足、經(jīng)驗(yàn)豐富、訓(xùn)練有素，即便形式上采取集權(quán)的方式，但仍可以對(duì)招標(biāo)采購(gòu)施加關(guān)鍵性的影響。⑥采購(gòu)失控的風(fēng)險(xiǎn)。分權(quán)不可失去有效的控制。高層管理者在將決策權(quán)下授時(shí)，必須同時(shí)保持對(duì)下屬的工作和績(jī)效的控制。

控制技術(shù)與手段越完善，管理者越可能放心地分權(quán)。⑦招標(biāo)采購(gòu)的專業(yè)性。招標(biāo)采購(gòu)的有效依賴于專業(yè)知識(shí)的保證，具有知識(shí)優(yōu)勢(shì)的部門就可能擁有越大的權(quán)力。⑧招標(biāo)采購(gòu)的復(fù)雜性與數(shù)量。如果招標(biāo)采購(gòu)的任務(wù)過(guò)于繁重和復(fù)雜，高層管理者可能在無(wú)法應(yīng)付的情況下會(huì)被迫向下分權(quán)。

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