在我國長達2.2萬公里的沿邊開放地區(qū)，分布著眾多的邊境城市，這些城市既是我國內(nèi)陸邊境地區(qū)國土資源開發(fā)與經(jīng)濟建設(shè)的據(jù)點，也是對周邊國開放的窗口，當前嶄新的國際、國內(nèi)環(huán)境為沿邊開放地區(qū)城市的發(fā)展帶來的前所未有的機遇，了帶來了相應(yīng)的新問題，積極探討沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的新問題及相應(yīng)對策，無疑對促進沿邊開放地區(qū)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

　　一、背景考察

　　長期以來，我國沿邊地區(qū)作為邊遠地區(qū)，受國際關(guān)系，方針政策等條件因素的影響，遠離國家經(jīng)濟建設(shè)中心，其經(jīng)濟發(fā)展未能與全國經(jīng)濟發(fā)展融為一體，受“打完再建”思想民影響，投資甚省，邊遠成為沿邊地區(qū)發(fā)展的區(qū)位劣勢。而且由于交通不便、人才奇缺等使沿邊地區(qū)大部分成為貧困落后地區(qū)，國家每年需提供大量的財政補帖。沿邊地區(qū)城市化進程緩慢，城市化水平低下。

　　“十一界三中全會后”，我國實行對外開放的政策，特別是沿邊各地區(qū)實施“南聯(lián)北開、東進西出、全方位開放”戰(zhàn)略方針的實施和近幾年中國與周邊國家關(guān)系緩和和正常化，使沿邊地區(qū)成為與我國南方廣東等沿海地區(qū)開放門戶相對應(yīng)的發(fā)展對外貿(mào)易、經(jīng)濟交往、國際交流的地域和口岸。使邊遠這一劣勢轉(zhuǎn)化為區(qū)位優(yōu)勢。使沿邊地區(qū)、城市同沿海地區(qū)、開放特區(qū)一樣，成為我國大陸最具開放開發(fā)潛力、發(fā)展力的區(qū)域和城市。

　　沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的發(fā)展方向分析社會主義計劃經(jīng)濟社會主義市場經(jīng)濟規(guī)劃目的計劃的深化與繼續(xù)合理布局項目，主要為生產(chǎn)服務(wù)――貫徹規(guī)劃（貫徹規(guī)劃原則與國標）與計劃相輔相成既為吸引外資、經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)也為創(chuàng)造好的人居環(huán)境服務(wù)――研究型規(guī)劃（研究預(yù)測疏導綜合發(fā)展問題）

　　規(guī)劃背景影響因素單一性、封閉型復(fù)雜性、開放性把握因素的程度確定性不確定性對象主體政府與官員除政府官員外，新增房地產(chǎn)商、企業(yè)家等城市建設(shè)投資渠首國家投資（目光向上）國家、集體、個人一齊上，還有外商投資（目光上下、內(nèi)外結(jié)合）

　　土地利用制度主要為單純的物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃有償使用規(guī)劃核心內(nèi)容行政手段為主注重綜合性的超態(tài)規(guī)劃規(guī)劃措施行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段、社會手段并重

　　沿邊地區(qū)城市發(fā)展的動力由比較單一的戍邊、開發(fā)邊境資源的據(jù)點向比較多元化的邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)、邊境貿(mào)易為導向的多層次的經(jīng)濟技術(shù)合作、大通道的建設(shè)、跨國旅游業(yè)的發(fā)展、口岸的全方位開通、沿邊開放城市的建設(shè)等方向轉(zhuǎn)化，社會主義市場經(jīng)濟對沿邊地區(qū)城市規(guī)劃對城市規(guī)劃工作的影響是全方位的，現(xiàn)僅就主要內(nèi)容概括如下：

　　由此可見，沿邊地區(qū)的城市規(guī)劃工作因沿邊地區(qū)及城鎮(zhèn)的超常規(guī)發(fā)展而面臨著嶄新的、前所未有的系列問題，須適時提出新對策。

　　二、問題審視

　　問題之一：城市發(fā)展方向雷同化

　　長期以來，邊境城市建設(shè)還未能統(tǒng)盤考慮，諸城市之間還未有合理明確的地域分工，邊境城鎮(zhèn)的直接腹地，由市、縣、國營農(nóng)場、森工局林場等條塊分割的體制構(gòu)成，地方利益的傾向，各自為政的開發(fā)方式，使邊境城鎮(zhèn)各項事業(yè)規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展難以協(xié)同并發(fā)揮整體效應(yīng)；由于邊境地區(qū)開放較晚，開發(fā)層次較低，加之多年處于邊防前哨為國際重鎮(zhèn)，致使工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟效益差，第三產(chǎn)業(yè)及科技文化落后，邊境城市實力較弱，一般均為小城鎮(zhèn)。改革開放以來各城急功近利，忽視城市性質(zhì)的深入研究，致使多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)展方向雷同，諸如“口岸城市”、“商貿(mào)城市”、“農(nóng)副產(chǎn)品加工”城市等。

　　問題之二：城市規(guī)劃與發(fā)展單純注重經(jīng)濟效益

　　當前許多邊境城鎮(zhèn)在規(guī)劃與開發(fā)中單純追求容積率和聚集效益，不是見縫插綠，而是見縫插針（房），眼前雖然利潤可觀，但人居環(huán)境差，城市交通對策等大城市問題提前在黑河、綏芬河等沿邊開放城市（小城市）出現(xiàn)。

　　問題之三：重開發(fā)區(qū)輕老城區(qū)

　　盡管出于加快招商引資步伐，改善投資環(huán)境等良好的愿望，不少邊境城鎮(zhèn)紛紛脫離老城區(qū)避建邊境經(jīng)濟合作區(qū)，致使老區(qū)規(guī)劃建設(shè)脫節(jié)，開發(fā)區(qū)熱問題不少。

　　問題之四：影響規(guī)劃的不定性因素太多，規(guī)劃人員進退維谷

　　由于受社會主義市場經(jīng)濟體制的影響，邊境城市規(guī)劃與發(fā)展在項目的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展數(shù)量與速度等方面均存在著從多的不定性，作為計劃的繼續(xù)和深化的城市規(guī)劃的適應(yīng)性已不復(fù)存在，按傳統(tǒng)規(guī)劃模式規(guī)劃人員難以搞出既令地方領(lǐng)導滿意，雙能通過專家評審的規(guī)劃方案。

　　問題之五：缺乏城市特色

　　近年來邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)一哄而上，在缺乏城市設(shè)計與風貌景觀總體規(guī)劃控制的情況下，千樓一面眾城一面的現(xiàn)象大有一發(fā)展不可收之勢，邊境城市缺乏特色的局面不利于我國樹立對外開放的良好形象，也不利于創(chuàng)造陶冶居民良好的城市文化氛圍。

　　問題之六：技術(shù)落后，規(guī)劃方法陳舊

　　由于，缺乏設(shè)備、資金、人才等因素，致使邊境地區(qū)規(guī)劃在理論、方法、技術(shù)仍沿用50年代以定性設(shè)計為主的狀況，已遠不適應(yīng)改革開放的需要，急待解決。

　　問題之七：規(guī)劃缺乏民眾參與

　　當前邊境地區(qū)城市規(guī)劃基本上屬于領(lǐng)導與專家規(guī)劃，以人為主題的規(guī)劃思想在邊境地區(qū)剛剛傳播，公眾參與的意識薄弱，城市規(guī)劃意識差。

　　問題之八：忽視對應(yīng)國家對應(yīng)城市的研究

　　知已知彼能戰(zhàn)而不殆，但由于多種原因缺乏對對方城市的必要了解，因此不利于與對方城市取長補短的發(fā)展有機聯(lián)系。

　　問題之九：缺乏對國外邊境城市規(guī)劃的系統(tǒng)研究和引以為戒

　　國外邊境城市的發(fā)展模式應(yīng)為我國沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃所借鑒，但目前掌握資料少，難以借鑒參考。

　　問題之十：土地基本無償使用與土地有償使用的盲動性。

　　當前沿邊開放地區(qū)城市土地基本上所處于無償使用狀態(tài)，城市用地分等定級和控詳工作普遍尚未全面展開，但土地有償出讓“試點”工作卻已紛紛開始，土地的有償轉(zhuǎn)讓已出現(xiàn)很多問題。

　　三、對策思考

　　對策之一：我國邊境長2萬多公里，邊境城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的個性大于區(qū)性。地域性即是邊境城鎮(zhèn)得以存在、發(fā)展的個性。

　　如以黑龍江省邊境城鎮(zhèn)為例，強調(diào)宏觀的區(qū)域分析，應(yīng)著眼邊境地區(qū)開放地區(qū)對內(nèi)與全省、東北經(jīng)濟區(qū)、全國，對外與俄羅斯遠東與西伯利亞地區(qū)、東北亞地區(qū)、亞太地區(qū)乃至世介經(jīng)濟地帶之間的宏觀地域關(guān)系，摸清邊境城鎮(zhèn)的位置與交通信息條件的特點與優(yōu)勢，如邊境口岸城鎮(zhèn)所處的經(jīng)濟地理位置與交通運輸條件有陸路、水路之別，陸路中雙有鐵路、公路之分，其歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)狀態(tài)勢、社會經(jīng)濟條件、交通運輸與口岸環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施條件也不盡相同，因此，必須通過對比等分析論證，才能明確口岸城鎮(zhèn)的地域分工，鄧其在不同層次地域范圍中的地位及應(yīng)該承擔的任務(wù)，明確其吸引與輻射的腹地，為合理確定或調(diào)整口岸城鎮(zhèn)的發(fā)展性質(zhì)、規(guī)模及其總體布局提供切實的區(qū)域依據(jù)，為口岸城鎮(zhèn)開發(fā)、建設(shè)在南聯(lián)北開的全方位開放格局中能夠有的放矢，因地因時制定，進而避免與諸多口岸城鎮(zhèn)在發(fā)展項目上雷同或一哄而上，避免造成盲動的損失。

　　對策之二：強調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一

　　妥善處理好邊境城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境生態(tài)效益為中心，創(chuàng)造市場發(fā)育的規(guī)劃軟環(huán)境，既要充分利用好已有的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，雙要節(jié)約土地少占良田，還要積極控索土地及基礎(chǔ)設(shè)施有償使用的有效途徑，從而使邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃成為邊境城鎮(zhèn)成長發(fā)育為市場經(jīng)濟服務(wù)的指南書和科學蘭圖。

　　其次，要為邊境城鎮(zhèn)居民和到邊城從事經(jīng)營活動的客商規(guī)劃創(chuàng)造一個工作、生活、游息都方便、舒適的空間環(huán)境，以不斷滿足邊城人民隨著邊境城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展而不斷提高的物質(zhì)和精神生活水平，確定一個因地制宜的、點、線、條、塊、面有機聯(lián)系的綠化生態(tài)系統(tǒng)，從而使邊境城鎮(zhèn)成為能予防減少和克服環(huán)境污染、促進邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域經(jīng)濟、技術(shù)、生態(tài)協(xié)同發(fā)展和良性循環(huán)的健康城。

　　對策之三：強調(diào)規(guī)劃與發(fā)展的整體性，重視協(xié)同好老區(qū)和新區(qū)的關(guān)系

　　當前在新的形勢下，邊境城鎮(zhèn)在老區(qū)改造和開發(fā)區(qū)（實質(zhì)是新區(qū)）建設(shè)上都存在著新問題，老城區(qū)挖潛改造的潛力和步伐與新區(qū)拓展應(yīng)因地制宜按著《城市規(guī)劃法》所確定的基本原則為準繩，切忌盲動，應(yīng)以老城區(qū)改建為依托，適當開發(fā)新區(qū)，以整體性為原則統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一建設(shè)避免新的條塊分割的產(chǎn)生，也減少土良田的占用，提高老城區(qū)土地利用率。

　　對策之四：突出強調(diào)彈性，適應(yīng)多變性

　　強調(diào)彈性規(guī)劃與設(shè)計，處理好影響邊境城鎮(zhèn)發(fā)展的多情景問題，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃適應(yīng)并服務(wù)于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要。

　　在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的前提下，邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展過程中，存在著眾多的變化著的不定情景，如國際環(huán)境的變化，再如雙邊國家價值觀不同、將導致對合作與開發(fā)認識上的難以統(tǒng)一，開發(fā)問題單方難以確定，因此這些變化對規(guī)劃無疑將產(chǎn)生重大影響。

　　強調(diào)彈性設(shè)計，是針對傳統(tǒng)規(guī)劃“只集中預(yù)測一種的傾向，缺乏彈性和靈活性”的問題而提出的，國境城鎮(zhèn)規(guī)劃在人口、用地規(guī)模的預(yù)測、總體布局與功能分區(qū)規(guī)劃等方面，應(yīng)充分貿(mào)有余地保持活性，尤其是在用地布局上考慮“相容性”以綜合區(qū)替代功能區(qū)，以保證市場經(jīng)濟條件下，發(fā)展項目難以確定，需要滾動發(fā)展，從而既能滿足現(xiàn)實建設(shè)需要，又有為遠期、遠景的發(fā)展奠定規(guī)劃軟環(huán)境，而且能增強邊境城鎮(zhèn)在國防等方面的應(yīng)變能力。另外，在邊境規(guī)劃期限與實施程序上，應(yīng)靈活貫徹《城市規(guī)劃法》及有關(guān)子法，規(guī)劃不一定絕對按20年、5年、近期考慮，而是按目標體系的展開，因時制宜分期滾動實施。

　　對策之五：因地制宜，創(chuàng)造邊境城市特色與風貌

　　著眼邊境城鎮(zhèn)所在的微觀地域，處理好邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展、建設(shè)與其所在地域的自然地理環(huán)境條件、社會文化條件、經(jīng)濟技術(shù)條件、歷史條件等的具體關(guān)系，因地制宜，挖掘文脈，繼承和發(fā)揚光大已有優(yōu)勢；進一步創(chuàng)造邊境城鎮(zhèn)的特色和景觀風貌。

　　對策之六：強調(diào)科學性、加強技術(shù)進步

　　加強規(guī)劃設(shè)計的科學性，合理運用現(xiàn)代城市和區(qū)域規(guī)劃理論和定性與定景相結(jié)合的方法，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃科學化、合理化的有效保障。

　　改革開放以來，我國的城市規(guī)劃工作有了很大進展，科學技術(shù)也取得了較大進步，城市規(guī)劃設(shè)計研究的手段在信息論、系統(tǒng)論、控制論和電子計算機等新技術(shù)的推動下，在信息儲存、統(tǒng)計分析和輔助設(shè)計等方面有了新開拓邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃一方面要適應(yīng)我國城市規(guī)劃設(shè)計科演技榔展的需要，另一方面為豐富我國城市規(guī)劃科學技術(shù)提供實證。為此邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，首先要在系統(tǒng)論、信息論、決策論、控制論等現(xiàn)代科學理論和方法的指導下，建立邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計、管理、決策的信息反饋系統(tǒng)。

　　應(yīng)在實踐中控索和總結(jié)一套適應(yīng)邊境城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的實際操作方法，豐富和完善邊境城市規(guī)劃工作系統(tǒng)，以滿足邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃為市場經(jīng)濟發(fā)展超前服務(wù)的迫切需要，應(yīng)及時的反饋國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢等有關(guān)因素對邊境城鎮(zhèn)自身發(fā)展的影響等相關(guān)信息，及時調(diào)整、修改、充實、完善、提高邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的預(yù)見性和可操作性，以過程規(guī)劃和跟蹤規(guī)劃為各級領(lǐng)導決策當好參謀。

　　應(yīng)構(gòu)造邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的方案庫，應(yīng)強調(diào)多方案比較和綜合平衡，以優(yōu)中選優(yōu)的原則適應(yīng)多情景因素變化和有備無患觀點。

　　對策之七：建立民眾參與機制，創(chuàng)造參與環(huán)境

　　多創(chuàng)造民眾參與機會并形成制度。強調(diào)民眾參與強化社會民眾的規(guī)劃參與意識，對制定和實施邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃至關(guān)重要，世界許多城市的調(diào)查表明，若市民存在較強烈的主動參與意識，則規(guī)劃實施在組織管理上將十分順利，反之，則給規(guī)劃及實施帶來麻煩，甚至會拖延或阻礙規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

　　強調(diào)公共參與，發(fā)揮共眾參與的自覺性、主動性和積極性，是體現(xiàn)新時期社會主義民主普遍性的需要，將“從群眾中來，到群眾中去”提高到“公眾主動參與規(guī)劃，規(guī)劃必須公眾參與”是真正體現(xiàn)“人民城市人民規(guī)劃、人民城市人民建”的迫切需要。因此為了適應(yīng)和促進公眾主動參與邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的意識，應(yīng)注重以下四個問題。首先規(guī)劃決策和規(guī)劃編制者應(yīng)進一步擴大邊境城鎮(zhèn)社會先遣隊是層及熱心邊城發(fā)展的海內(nèi)外人士的公眾參與面，采取協(xié)商對話等多種途徑主動接納公眾的參與；其次，應(yīng)貫徹《城市規(guī)劃法》的有關(guān)要求，提高整個社會的規(guī)劃透明度，形成寬松和諧的規(guī)劃環(huán)境，激發(fā)公眾的主動參與精神；第三，應(yīng)普及城市規(guī)劃科學知訓，使公眾自學更新觀念，樹立全局觀念，未來觀念、深化規(guī)劃意識，提高規(guī)劃參與的科學性。

　　對策之八：強調(diào)宏觀與微觀對接與對等，主動為開放服務(wù)

　　強化對接性，是適應(yīng)邊境城鎮(zhèn)所處位置的特殊性要求，適應(yīng)雙方邊境區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展的長遠需要。

　　首先應(yīng)是宏觀戰(zhàn)略上的對接。沿海特區(qū)和城市發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們，深圳與香港對接，珠海與澳門對接、廈門與臺灣對接后的規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展取得惹人矚目的成績。因此編制邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)首先考慮我方邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域所面對的對方城鎮(zhèn)和區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢和戰(zhàn)略，如綏芬河等邊境城鎮(zhèn)所面對的俄羅斯遠東濱海邊疆區(qū)確定了建立國際自由貿(mào)易區(qū)為目標的“大海參崴規(guī)劃”，因此在編制綏芬河市總體規(guī)劃時，如不考慮與之對接的戰(zhàn)略，則難以從地域綜合協(xié)調(diào)的角度謀劃綏芬河市的外向型經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展。

　　其次是微觀建設(shè)上的對接。俄羅斯非常重視邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)，黑龍江省黑河、撫遠、饒河、虎林等市、鎮(zhèn)結(jié)應(yīng)的俄羅斯城鎮(zhèn)在人口規(guī)模、城鎮(zhèn)建設(shè)水平等方面均高于我方，這是涉及到國家形象的大問題。因此從國格心理角度出發(fā)，我方的邊境規(guī)劃建設(shè)水準起碼與俄方邊境城鎮(zhèn)相對接、對等，可見加強邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的微觀對接研究，對提高我省邊境城鎮(zhèn)的景觀形象，具有非常重要的作用。

　　對策之九：強調(diào)借鑒性，以國外邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展的經(jīng)驗教訓為戒

　　“他山之石，可以攻玉”。國外邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷，為我國邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，提供了寶貴的經(jīng)驗，為避免走彎路，應(yīng)在充分的比較和借鑒中探索一條具有沿邊地區(qū)特色的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式。

　　例如，美――墨邊境地區(qū)已形成一個潛在的、爆發(fā)性的國際性城市化地區(qū)。美――墨邊境成對的城市中心或“孿生城市”的增長，被稱為“國際化共性現(xiàn)象”，是典型的沿邊城市的增長到一定階段后，邊境地域逐漸一體現(xiàn)化且已加入到全球經(jīng)濟體系之中，在此過程中邊境城鎮(zhèn)既發(fā)揮著積極作，同時也存在著不少問題，非常值得我們借鑒，以便超燧指導我方邊境城鎮(zhèn)與對方邊境城鎮(zhèn)“共生”的可能性與必要性，為科學預(yù)測邊境城鎮(zhèn)的未來提供研究背景。

　　對策之十：樹立土地經(jīng)濟價值觀念，加強控制性規(guī)劃工作

　　應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變產(chǎn)品經(jīng)濟觀念，樹立商品經(jīng)濟觀念，要考慮城市土地的區(qū)位、使用性質(zhì)、進行分等定級，在控制詳細規(guī)劃工作中加強經(jīng)濟測算為廣辟城市建設(shè)資金渠道，增強城市發(fā)展“造血功能”奠定科學基礎(chǔ)。

　　沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作，是國家城市規(guī)劃工作的重要經(jīng)濟部分，本文有關(guān)問題的探討僅系淺議粗見，只期對增加沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作的有效性而有所啟示，限于時間、水平，本文如有不妥之處懇請有關(guān)專家指正。