一、引言

　　長期以來，政府投資項目是由政府及其相關(guān)職能部門依靠其特有的行政權(quán)利和職能來管理和運作。政府作為政府投資項目的業(yè)主，對政府投資項目從投資決策、資金調(diào)撥、落實施工企業(yè)到建成交付使用全過程實施直接管理的模式。這種管理模式的特征是行政力量在經(jīng)濟運行與資源配置中起主導(dǎo)作用，它追求投資規(guī)模，忽視投資效益；注重進度，輕視質(zhì)量；著重投資總量，忽略投資結(jié)構(gòu)。

　　20年來，我國政府投資建設(shè)的決策者和學(xué)者們在經(jīng)濟發(fā)展改革中，不斷尋求更好的政府投資管理機制和更好的運作方法來改善政府在政府投資建設(shè)領(lǐng)域的行為和提高政府投資的效率，早期要求按基本建設(shè)程序來管理政府投資建設(shè)，后來又到推行招標投標、工程監(jiān)理、項目業(yè)主制、項目資本金制等一系列項目管理制度。盡管改革不斷深化，但政府投資建設(shè)的低效率問題一直沒有從根本上得到解決，在實踐中人們發(fā)現(xiàn)，我們在政府投資建設(shè)領(lǐng)域中未能有效進行項目政府管理模式的改革或者說是忽略了這方面的改革，致使我國政府投資建設(shè)管理領(lǐng)域的諸多改革達不到預(yù)期的效果。由于在政府投資建設(shè)工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒有能夠完善起來，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)管，再加上非經(jīng)營性政府投資建設(shè)工程的實施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴重，并且已成為建筑市場秩序混亂的一個重要根源。因此，要提高政府投資項目的投資效益，必須深入研究適合的政府投資項目管理模式，這是迫在眉睫的重大問題。

　　二、我國現(xiàn)行的政府投資項目管理現(xiàn)狀

　　1.傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式弊端突出且占據(jù)主導(dǎo)地位

　　我國政府投資項目的管理過去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部/籌建處/基建辦來實施項目工程管理，這些基建班子一般屬臨時籌組，存在人員專業(yè)水平偏低、工作不夠規(guī)范等問題、基本上只有一次性教訓(xùn)形不成二次經(jīng)驗而造成社會資源反復(fù)浪費，但在計劃經(jīng)濟時期因不存在成熟的工程咨詢業(yè)，無法求得社會化/市場化的管理服務(wù)，建設(shè)單位自搭班子來做項目管理往往也是無奈的選擇。在這種情況下，政府投資項目的管理呈現(xiàn)出分散化、臨時性和自營性的基本特征。

　　2.建設(shè)的組織實施與工程成果使用單位不分清

　　目前，項目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當業(yè)主，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。由工程項目建成后的使用者擔(dān)當工程項目的建設(shè)管理者，實行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問題。但在政府投資項目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險，使用者為了單位或個人的利益，就有可能放棄所有者或單位的利益，在工程建設(shè)中，擅自擴大規(guī)模，提高建設(shè)標準，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對于非經(jīng)營性政府投資項目，其投資效果難以衡量，很難追究項目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場的正常運行。

　　3.缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則

　　目前國家和地方基本沒有針對政府投資項目的管理制度，各個城市做法不一，在體制和管理方式上基本上是各自為政。雖然國家制定有《招標投標法》、《合同法》、《建筑法》等，但主要對象都是涵蓋了更大的范圍。對政府投資項目的管理體制也不統(tǒng)一。因此，各地基本上是根據(jù)自己的需要來確定政府投資項目如何來管理。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理為例，有的城市政府投資項目是以政府直接管理為主，有的城市是設(shè)一事業(yè)單位進行管理，還有一些城市成立公司實施管理。成立公司的，公司的職責(zé)范圍又有不同，有的公司是投融資、建設(shè)為一體的，有的公司則是專司建設(shè)工程管理。政府投資項目的管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門來看，大部分在建設(shè)行政主管部門，一些在計劃部門，同時也還分散在如土地行政管理部門、城建部門、水利、交通部門等多個部門。

　　4.政府管理部門對政府投資項目投資監(jiān)控不力

　　對于政府投資項目而言，最為主要的問題是政府投資項目的虛置。政府投資項目業(yè)主一般是管理委員會。管理委員會一般由財政、計委、建委和其它相關(guān)政府部門組成。雖然許多政府部門都參與了項目的管理，但是沒有一個部門承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，從屬于的項目建設(shè)單位沒有獲得真正的法人地位，也無須對國有投資的效果和風(fēng)險負責(zé)，政府投資責(zé)任虛化。政府投資項目管理機構(gòu)可能既負責(zé)項目的組織實施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，這無異于運動員與裁判二任一身，會造成對政府投資項目監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場和建設(shè)管理的法律法規(guī)對政府投資項目缺乏約束力。

　　三、改革我國政府投資項目管理的對策

　　許多城市已經(jīng)意識到對于政府投資項目改革問題的必要性和緊迫性，已經(jīng)在著手進行改革，改革的趨勢是專業(yè)化的集中管理。很多城市政府有關(guān)管理部門、業(yè)主、現(xiàn)行政府投資管理機構(gòu)對于原有政府投資項目管理方式存在的弊病感受很深，一致呼吁要加快政府投資項目改革的步伐。而且有些城市已經(jīng)在著手進行改革。各地政府投資工程改革措施雖不相同，但出發(fā)點是一致的，即對政府投資工程實行專業(yè)化統(tǒng)一管理，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離的原則，建立職責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程管理運作機制，提高投資效益和管理水平。

　�。�1）采用國際通用的政府管理投資項目的模式，逐步限制政府投資項目的業(yè)主委員會臨時組建自設(shè)的工程管理機構(gòu)管理項目的作法，改為委托專業(yè)的工程管理、咨詢、監(jiān)理公司代行項目的管理。在這方面可參考90年代初國內(nèi)通過政府立法限制業(yè)主單位自行監(jiān)理項目，逐步推行工程項目監(jiān)理制并取得墓本成功的經(jīng)驗，這樣做既可使政府投資的重點項目使用社會化工程管理服務(wù)提高管理水平，也可促進國內(nèi)工程咨詢公司的業(yè)務(wù)發(fā)展，使國內(nèi)工程咨詢服務(wù)市場在需求與有效供給兩個方面都得到發(fā)展并相互促進。

　　（2）充分依靠專業(yè)人士和中介組織

　　政府的專業(yè)管理機構(gòu)本身就主要是由建筑師、項目師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，政府除了自身對項目進行管理外，一般都要按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的項目咨詢公司來管理，政府實施監(jiān)督。同時，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都應(yīng)有專業(yè)人士把關(guān)，項目中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任應(yīng)非常明晰，這些專業(yè)人士在政府的嚴格管理之下或由專業(yè)協(xié)會、學(xué)會組織進行注冊。由于專業(yè)人士的風(fēng)險責(zé)任制度、無限經(jīng)濟責(zé)任和責(zé)任保險制度的約束，形成整個項目咨詢行業(yè)人員必須向政府負責(zé)、向業(yè)主負責(zé)的運行機制，調(diào)動起專業(yè)人士和機構(gòu)的責(zé)任心，使他們成為項目高質(zhì)量、低成本完成的保證基石。這既可以減輕政府管理投資項目的負擔(dān)，也有利于投資目標的實現(xiàn)。

　�。�3）建立完善的政府投資項目監(jiān)督體系

　　我國目前對政府投資項目的監(jiān)督部門非常龐雜，包括紀檢、監(jiān)察、審計、財政、計委以及建設(shè)等有關(guān)部門的各種機構(gòu)，這么多的黨政機構(gòu)都去監(jiān)督政府投資管理，容易帶來職責(zé)難分清、工作難協(xié)調(diào)的問題，留下許多灰色地帶。因此首先必須重新審視現(xiàn)有的監(jiān)督體系，加強協(xié)調(diào)工作，然后還應(yīng)學(xué)習(xí)國外的成功經(jīng)驗，建立并強化人大及公眾的監(jiān)督，使政府投資項目真正成為“陽光下的行動”，發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

　�。�4）營造政府、社會組織和公民積極互動的協(xié)作機制

　　改革使政府、社會組織和公民各自的角色定位產(chǎn)生了變化，政府投資工程市場化改革必須重塑政府、社會組織和公民積極互動的協(xié)作機制。第一，政府作為政府投資工程的促進者、合作者、管理者和監(jiān)督者，必須在宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理中發(fā)揮主導(dǎo)的作用；第二，發(fā)揮包括項目投資、工程管理、咨詢、設(shè)計、總承包、施工、監(jiān)理等企業(yè)、中介服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的各種社會組織的作用，引導(dǎo)他們按照自身特點參與政府工程的投資建設(shè)、管理運行，向社會提供規(guī)范的公共服務(wù)，通過經(jīng)營贏利或服務(wù)收費以謀求發(fā)展；第三，引導(dǎo)公眾積極參與以提高公共服務(wù)的有效性。政府應(yīng)當最大限度地維護公眾權(quán)益，明確公眾有權(quán)利在公平的基礎(chǔ)上享受政府投資工程帶來的公共服務(wù)，有權(quán)利了解政府工程投資、建設(shè)的內(nèi)容、質(zhì)量以及服務(wù)收費標準和依據(jù)，有權(quán)利選擇提供服務(wù)的主體和服務(wù)項目，并在充分知情的情況下支付服務(wù)費用，對提供服務(wù)中的違規(guī)行為有權(quán)利向政府提出控告，獲得賠償。

　�。�5）建立和完善政府投資工程管理的規(guī)章制度，將政府投資工程管理納入法制軌道

　　一是建設(shè)項目的問責(zé)制度。項目法人必須就建設(shè)項目的質(zhì)量、工期和投資全面負責(zé)。同時，建管中心內(nèi)部，也要通過推行項目負責(zé)人責(zé)任制等形式，將建設(shè)管理責(zé)任分解落實到個人。二是招標投標制度。招標投標的目的，不僅僅是優(yōu)選好的單位，也是為了保證政府的廉潔。三是投資控制審計監(jiān)督制度。為了有效的控制工程造價，要逐步做到?jīng)]有設(shè)計概算的，不立項；沒有施工圖預(yù)算的，不進行招標投標。嚴格控制施工現(xiàn)場簽證，必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計共同確認方可納入決算；四是監(jiān)督制度。政府工程投資額巨大，政府投資工程建設(shè)管理中心擁有工程發(fā)包等權(quán)力，必須建立監(jiān)督制衡機制。

　�。�6）改革現(xiàn)行政府投資工程財務(wù)管理制度

　　將現(xiàn)行政府投資工程財政撥款方式由財政撥款給建設(shè)單位，再由建設(shè)單位撥給施工和監(jiān)理單位的方式，改為由財政部門根據(jù)合同，按進度將工程款直接撥付給施工和監(jiān)理單位。這種支付方式有利于減少項目的資金積壓，提高財政資金的投資效益。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當約束建設(shè)單位。政府投資項目建設(shè)中的資金浪費和流失有許多是由建設(shè)單位造成的，其中有技術(shù)管理水平因素，也有政治素養(yǎng)因素，因此要盡快推廣并認真執(zhí)行建設(shè)項目法人負責(zé)制。在具體執(zhí)行法人責(zé)任制時要把管理人員的職、權(quán)、利具體化，獎罰相配，嚴明法紀，對因個人失職、失誤、以權(quán)謀私而給國有項目建設(shè)帶來重大損失的，不但要給予行政處罰，還要進行法律制裁。對于建設(shè)項目較少、建設(shè)項目內(nèi)容與建設(shè)單位行業(yè)關(guān)系不大而缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗的建設(shè)單位，不應(yīng)成立臨時的指揮機構(gòu)進行項目管理，建議政府成立相對固定的專門機構(gòu)，代理該類單位的項目建設(shè)。

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