在項(xiàng)目的相關(guān)風(fēng)險中，金融風(fēng)險不可以忽視。所謂的金融風(fēng)險主要是指不同國家的貨幣外匯匯率和利率變化的風(fēng)險。為防范這方面的風(fēng)險，習(xí)慣上常常采用的措施是將項(xiàng)目收入貨幣與支出貨幣相匹配或在當(dāng)?shù)嘏e債；也可能要求政府提供外匯擔(dān)保；另外比較市場化的做法是利用掉期、遠(yuǎn)期合約、貨幣期權(quán)等金融衍生工具降低貨幣貶值風(fēng)險等。

　　針對各個項(xiàng)目的具體運(yùn)作，不同的國家有不同的處理方法，有的是建立對國內(nèi)所有同類項(xiàng)目都適用的通用法規(guī)的管理模式，比如澳大利亞就采取了這種模式。政府對項(xiàng)目公司規(guī)定明確的回報率，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則與現(xiàn)行的同類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相銜接。若實(shí)際運(yùn)行中的回報率高于談判時的預(yù)期，高出部分政府要分享。但政府要承擔(dān)政府易于控制的那部分風(fēng)險。比如悉尼過海隧道的建設(shè)，交通量的風(fēng)險就約定由政府承擔(dān)。如果交通量低于某一低限數(shù)額的，政府要給予補(bǔ)貼。

　　也有的做法是針對每一個項(xiàng)目的具體情況單獨(dú)訂立具有法律效力的合同或協(xié)議來進(jìn)行管理。香港就是采用這種模式。香港政府為了保證全港電力供應(yīng)，與5家電力公司簽訂了管制計(jì)劃協(xié)議，經(jīng)香港立法局批準(zhǔn)生效，協(xié)議的主要內(nèi)容是：項(xiàng)目公司必須以合理的價格為社會提供足夠的電力供應(yīng)，且以此為前提，私人資本得到合理的利潤。這個合理的利潤率定為13.5%的凈資產(chǎn)回報率。若某段時間項(xiàng)目公司利潤高于該指標(biāo)，則多出部分作為“發(fā)展基金”彌補(bǔ)經(jīng)營不善時的虧損。項(xiàng)目總投資額與電價必須由政府批準(zhǔn)，同時政府監(jiān)督項(xiàng)目的經(jīng)營。公司要向政府每年提供一份考核報告，每5年提交一份財(cái)務(wù)報告。重大投資必須經(jīng)政府批準(zhǔn)。必要時政府有權(quán)收回該項(xiàng)目。這樣的處理方法在性質(zhì)上屬于頒布地方性法規(guī)或行政規(guī)章。

　　第二，不干預(yù)具體項(xiàng)目公司正常經(jīng)營活動。

　　在PPP結(jié)構(gòu)下，政府的主要責(zé)任是監(jiān)督，以保證私人企業(yè)按照特許權(quán)合同和政府有關(guān)法律來從事投資建設(shè)經(jīng)營活動。只要私人企業(yè)符合這些要求，政府就應(yīng)充分給予私人企業(yè)建設(shè)經(jīng)營的自主權(quán)，不對項(xiàng)目公司的具體經(jīng)營活動進(jìn)行干預(yù)。

　　第三，政府也可以給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)上的支持。

　　在不同的國家，對不同的項(xiàng)目，政府給予的經(jīng)濟(jì)支持不盡相同�？偲饋砜�，主要有以下幾種形式：

　　提供有保證的收益；

　　提供輔助性設(shè)施保障；

　　提供現(xiàn)有資產(chǎn)的收益作為政府的貸款；

　　防止競爭的保護(hù)；

　　對知識產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。

　　第四，在具體項(xiàng)目的承諾上保持足夠謹(jǐn)慎，為后續(xù)行為的調(diào)整預(yù)留空間。

　　一般而言，在一個具體的項(xiàng)目中，至少在以下環(huán)節(jié)，政府可能會發(fā)揮作用：對PPP方式在某一個具體項(xiàng)目中的體現(xiàn)做出詳細(xì)的規(guī)定；采用競爭性招標(biāo)方式確定投資人；經(jīng)過授權(quán)的政府某一具體部門作為協(xié)議一方加入到項(xiàng)目的建設(shè)中間。另外，還可能具體地涉及到某一個部門，由其為私營部門今后對項(xiàng)目的特許經(jīng)營及費(fèi)用收取進(jìn)行授權(quán)；在作為協(xié)議一方主體的時候，要明確責(zé)任和控制目標(biāo)，不直接作為協(xié)議主體的時候，要推動其他主體明確設(shè)定權(quán)利和義務(wù)；如果項(xiàng)目涉及到對外投資和收益權(quán)的行使的，應(yīng)該對一些問題做出安排，比如對外匯的可兌換等問題都應(yīng)該進(jìn)行承諾。

　　鑒于PPP模式下，所運(yùn)作的項(xiàng)目的周期比較長，在這些具體項(xiàng)目的承諾上，政府應(yīng)該有足夠的謹(jǐn)慎，為后續(xù)行為的調(diào)整預(yù)留空間，比如政府可以保持著因某些特殊因素或項(xiàng)目公司不遵守合同協(xié)議等行為而收回特許權(quán)，即中止合同的權(quán)力，而且還可以用列舉等方式來對特殊因素做出解釋。另外，大部分PPP項(xiàng)目可能涉及到眾多主體，在考慮后續(xù)行為的時候，常見的一個方面是關(guān)于價格，可以設(shè)定一些先決條件，在滿足這些條件的情況下，可以視為經(jīng)過備案后認(rèn)為政府同意漲價，這樣可以保障投資者的合理利益，也可以事先設(shè)定今后情勢變更風(fēng)險的分擔(dān)，以避免出現(xiàn)臨事議制的窘迫。

　　比如在來賓電廠B廠建設(shè)運(yùn)營中，這樣的事項(xiàng)就處理得比較好。在那個項(xiàng)目中，商業(yè)風(fēng)險由項(xiàng)目公司承擔(dān)，政府承擔(dān)的風(fēng)險包括匯率風(fēng)險和法律變更風(fēng)險。當(dāng)人民幣兌美元匯率發(fā)生變化并超過一定范圍時，允許項(xiàng)目公司相應(yīng)地調(diào)整電價。應(yīng)該注意的是該調(diào)整是雙向的，即匯率上浮和下浮時，電價都要調(diào)整。如果因?yàn)榉�律變更使得�?xiàng)目公司損失超過一定數(shù)額時，政府將通過延長特許期或支付附加電費(fèi)使項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)地位恢復(fù)到法律變更以前的狀況。同樣當(dāng)法律變更使項(xiàng)目公司的受益超過一定數(shù)額時，政府可通過修改特許期協(xié)議條款和項(xiàng)目公司共享收益。這就有效地平等地保護(hù)了雙方的權(quán)益。

　　二、目前PPP模式在中國運(yùn)作中的政府職責(zé)之履行

　　無論是BOT、TOT、準(zhǔn)BOT、還是產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，都?xì)w屬于PPP（公共部門、私人部門合作）模式。因而在這些項(xiàng)目中問題的核心就是政府與項(xiàng)目投資人的關(guān)系。中國PPP模式起步比較晚，推行的時間比較短。而且與之相關(guān)的立法不完善，市場的秩序與效率都比不上發(fā)達(dá)國家。而且更為直接的背景是，政府本身也在進(jìn)行改革，其中一些職能的發(fā)揮希望能由NGO來承受。具體到大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)，中國更多的情況下是將PPP模式作為一種吸引外資的方式。這樣的直接后果是，發(fā)達(dá)國家的政府承擔(dān)很少的風(fēng)險而發(fā)展中國家的政府比如中國卻承擔(dān)較多。而且在有的情況下，鑒于政策變動缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，或者相關(guān)的社會環(huán)境發(fā)生變化，政府的錯位和失信問題比較突出。

　　（一）政府被信賴之基礎(chǔ)

　　在PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營、服務(wù)、監(jiān)管、支付等諸多方面，政府與企業(yè)都緊密而深刻地關(guān)聯(lián)著，因此，項(xiàng)目成功與失敗的關(guān)鍵就在于界定政府與企業(yè)的責(zé)任和權(quán)利，并以有效的形式予以約定。其中，所有主體的參與，所有權(quán)利義務(wù)分配之先決條件在于政府之被信賴。而政府被信賴的基礎(chǔ)，在實(shí)質(zhì)上在于科學(xué)性，其形式上在于以地方性法規(guī)或協(xié)議形式將權(quán)利和義務(wù)固定下來。

　　第一，實(shí)質(zhì)上的科學(xué)性。在PPP模式總體框架下，不論政府做出何種形式的承諾，事實(shí)上，最后承諾的兌現(xiàn)與否，根本的決定因素在于承諾是否建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。如果沒有科學(xué)的依據(jù)和基礎(chǔ)，無論是針對何種問題做出的何種形式的承諾，都不可能被實(shí)際履行。

　　根據(jù)契約經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，協(xié)議中的任何承諾都有與之相對應(yīng)的承諾成本；隨著承諾成本的增加，承諾方產(chǎn)生信用風(fēng)險的概率也隨之加大。比如在大博電廠案例中，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個邏輯推理過程：項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營中發(fā)生的建設(shè)風(fēng)險、匯率風(fēng)險，導(dǎo)致了大博電廠過高的上網(wǎng)電價，過高的上網(wǎng)電價使馬邦電力局、馬邦政府、印度政府承受了超出其能力范圍的承諾成本，最終它們的違約也就成為一個必然的結(jié)果。

　　實(shí)際上，BOT項(xiàng)目融資的建設(shè)風(fēng)險、金融風(fēng)險、市場風(fēng)險與最終的信用風(fēng)險并沒有一個必然的邏輯關(guān)系，大博電廠案例中信用風(fēng)險之所以發(fā)生，是與該項(xiàng)目不合理的風(fēng)險分配結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起的，這中間所涉及到的關(guān)鍵問題還是決策的科學(xué)性問題。

　　第二，形式上的合法性。所謂形式上的合法性除了指在協(xié)議中所涉及到的當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)要嚴(yán)格按照法律要求做出約定之外，還指在很多情況下，直接以專門立法的形式，比如把針對一個項(xiàng)目的當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)固定下來。比如，上海在1994年的時候頒布過《上海市延安東路隧道專營管理辦法》，1997年的時候就頒布過《上海市逸仙路高架和蘊(yùn)川路大橋?qū)�營管理辦法》。目前這種針對某一具體項(xiàng)目進(jìn)行立法在發(fā)展中國家比較常見。

　　（二）照付不議與固定回報

　　“照付不議”一詞取自“TakeorPay”，包含照付不議、照供不誤雙層含義的詞語。比如說，如果買方事先約定了在一段時間內(nèi)要使用的數(shù)量的話，實(shí)際上，不論是否使用完畢，都要按照這個約定數(shù)量來支付價格。如果超過這個數(shù)量也許可以另外議定價格，但在協(xié)議范圍內(nèi)的數(shù)量和價格將無法改變。比如在目前的水業(yè)BOT項(xiàng)目中，政府往往承諾最低數(shù)量。這也屬于“照付不議”或者“或取或付”的內(nèi)容。

　　在PPP項(xiàng)目框架下，政府承諾承擔(dān)的經(jīng)營風(fēng)險，如承諾固定價格和固定比率的購買量、固定價格的原料或燃料供應(yīng)量，以使投資人取得較為固定的投資回報率的約定比較常見。這樣的約定是否有效？如果在性質(zhì)上認(rèn)為屬于照付不議，那么應(yīng)該承認(rèn)其合法的效力；如果認(rèn)為屬于固定回報的約定，就不具有法律效力。早在1995年發(fā)布的《對外以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》等中，就多次強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目公司要承擔(dān)融資、建設(shè)、采購、運(yùn)營、維護(hù)等方面的風(fēng)險，政府不提供固定投資回報率的保證。事實(shí)上，也有一些項(xiàng)目以照付不議為形式，實(shí)質(zhì)上是變相地進(jìn)行固定回報。特別是在中國目前的利率環(huán)境下，有的項(xiàng)目中，私人一方對投資回報率的要求是每年10%～20%，即中國長期國債利率的2～5倍。體現(xiàn)這樣內(nèi)容的約定，無論是采取什么形式，都很難在法律上受到保護(hù)。