說起以前行政許可的過多過濫，有一個重要的原因，即辦理行政許可機關(guān)過多過亂。上至國家機關(guān)各部門，下至縣、鄉(xiāng)，一些各類組織，都在辦理行政許可。老百姓搞不清楚辦理許可的“門”有多少。說到底，行政許可是政府對經(jīng)濟(jì)生活和社會生活實施管理的一種手段，作為一項公權(quán)力，行政許可權(quán)原則上只能由行政機關(guān)行使。辦理行政許可的機關(guān)過多會產(chǎn)生各種負(fù)作用。因而，不僅要正確設(shè)定，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定辦理機關(guān)。為此，行政許可法設(shè)置專章，規(guī)定了行政許可的實施機關(guān)。所謂行政許可的實施機關(guān)，規(guī)定的是哪些行政機關(guān)和組織有權(quán)辦理行政許可。在規(guī)定行政許可的實施機關(guān)時，規(guī)定了一個辦理許可的基本主體，同時做了兩個補充規(guī)定。

　　一個基本主體是什么呢？行政許可法規(guī)定：“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。”這里講的實施行政許可的是行政機關(guān)，但并不是所有的行政機關(guān)都可以辦理行政許可。實施行政許可的行政機關(guān)，必須具備幾個條件：

　　第一，必須是履行外部行政管理職能的行政機關(guān)，即代表國家對社會上的公民或者組織進(jìn)行管理的機關(guān)，如公安、工商、海關(guān)、民政、稅務(wù)機關(guān)等。還有一類行政機關(guān)是對政府的內(nèi)部事務(wù)和人員進(jìn)行管理的內(nèi)部行政機關(guān)，如研究部門、人事部門、總務(wù)后勤部門等，沒有對社會事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)限和對外管理職能，因而也就不能辦理行政許可事項。

　　第二，必須是依法取得行政許可明確授權(quán)的機關(guān)。我國的法律、法規(guī)在規(guī)定行政管理事項時，都相應(yīng)規(guī)定負(fù)責(zé)管理的部門，如林業(yè)由林業(yè)部門管，土地由土地部門管，水利由水利部門管。具體到哪個行政機關(guān)享有哪項許可實施權(quán)，都要看法律、法規(guī)是如何授權(quán)的。

　　第三，必須在法定范圍內(nèi)實施，不得超越權(quán)限。下級不得行使上級機關(guān)的權(quán)力；不經(jīng)批準(zhǔn)，這個機關(guān)不能行使那個機關(guān)的權(quán)力。如衛(wèi)生部門不能代行工商部門的職權(quán)，環(huán)境保護(hù)部門不能代行林業(yè)部門的職權(quán)。如果有必要相對集中部門之間的行政許可職權(quán)，要經(jīng)過共同的上級批準(zhǔn)。

　　除去基本主體之外，法律通過授權(quán)和委托，補充了兩種辦理行政許可的機關(guān)和組織。為什么要做授權(quán)和委托的規(guī)定呢？因為我們現(xiàn)實的行政機關(guān)辦理行政許可受到兩個限制。一是專業(yè)技術(shù)條件的限制。比如電梯的安全檢驗，鍋爐的檢驗，需要有相應(yīng)的檢測設(shè)備。而我們政府有些設(shè)備條件不具備，這是第一個限制。再一個是人員編制的限制。法律越來越多，不能多一個許可制度，就增設(shè)一個機關(guān)，使行政機關(guān)和人員無限制地膨脹。為了既充分利用有效資源，又能把許可制度貫徹好，法律就做了兩個補充。

　　第一個叫授權(quán)，授權(quán)是指通過法定程序?qū)⑿姓�職�?quán)的一部分或全部，授予某個組織行使。行政許可法規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，可以辦理許可。這里的組織指的是行政機關(guān)以外的組織，包括社會團(tuán)體、事業(yè)單位，也包括其他一些組織。經(jīng)過授權(quán)辦理行政許可的組織，與行政機關(guān)具有同等的法律地位，它可以以自己的名義辦理許可。如果發(fā)生糾紛，要打官司，承擔(dān)責(zé)任，它可以以自己的名義承擔(dān)法律責(zé)任。

　　第二個補充叫委托，委托是行政主體將其職權(quán)的一部分依法委托給其他行政部門行使。行政許可法規(guī)定：“行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)實施行政許可。”我國煙草專賣法規(guī)定，凡是煙草生產(chǎn)、銷售、零售，都是要經(jīng)過許可的。那么廠家生產(chǎn)要經(jīng)過許可，煙草零售點也需要許可，由誰來辦理這個許可？從上到下都是煙草專賣局這個主體來辦理，這是標(biāo)準(zhǔn)的做法。但是有一種情況，就是我們每個縣并不都設(shè)煙草專賣局，縣里的零售點，比如百貨商店、雜貨部、煙攤，誰授許可？于是，就搞了一個委托。煙草專賣法規(guī)定，省市的煙草專賣局，委托縣里工商局來給這些零售點辦理許可證。這是我們國家典型的行政許可委托。

　　為了適應(yīng)我們國家的情況，實施行政許可就是一個基本主體和“兩個補充”。除去這三種機關(guān)或組織外，別的機關(guān)、組織就不能夠再辦理許可了。