行政管理組織

　�。ㄒ唬┬姓�管理組織的含義

　　廣義的行政組織指一切具備計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等行政功能的組織，它既包括國家行政部門的組織，也包括國家立法、司法等部門內(nèi)履行行政職能的組織，還包括企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體內(nèi)部的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

　　狹義的行政組織是依照國家憲法和法律的規(guī)定，在一定的權(quán)限內(nèi)執(zhí)行各種公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)的總稱，簡單地說就是指政府機(jī)構(gòu)。它的主要特征在于，一是具有權(quán)威性和強(qiáng)制力；二是屬于預(yù)算撥款制的行政組織，全部財(cái)政來源于國家預(yù)算。本節(jié)所指的，是狹義上的行政組織。

　�。ǘ�）行政管理組織的種類

　　行政組織按照其功能和作用的不同，大體可分為以下一些基本種類：

　　1.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也稱首腦機(jī)關(guān)，是各級(jí)政府統(tǒng)轄全局的指揮、決策和督導(dǎo)中心。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是行政組織的中樞，其職能是負(fù)責(zé)制定行政組織的目標(biāo)、規(guī)劃和政策，對轄區(qū)內(nèi)的重大行政問題進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，并督導(dǎo)決策的實(shí)施。如我國的國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府就屬此類。

　　2.職能機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)是指在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)組織和管理某一專業(yè)行政事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。它對上受領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指揮和監(jiān)督，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的各種具體指示、方針和政策；對下行使政府的行政管理職能，指導(dǎo)下級(jí)相應(yīng)的行政部門或某些社會(huì)公益性組織的活動(dòng)。如我國國務(wù)院所屬部委就屬此類。

　　3.輔助機(jī)關(guān)。輔助機(jī)關(guān)是指為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和職能機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而在行政組織內(nèi)部承擔(dān)協(xié)助工作的機(jī)關(guān)。輔助機(jī)關(guān)的功能主要是為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和職能機(jī)關(guān)收集信息、提供咨詢、協(xié)調(diào)溝通各方面的關(guān)系、管理日常事務(wù)等。輔助機(jī)關(guān)包括辦公機(jī)關(guān)、信息機(jī)關(guān)和咨詢機(jī)關(guān)。具體說來，又可細(xì)分為綜合性輔助機(jī)關(guān)、專門性輔助機(jī)關(guān)和咨詢性輔助機(jī)關(guān)三類。綜合性輔助機(jī)關(guān)即各級(jí)政府的辦公廳（室）、秘書處（科）等，主要處理各種綜合性事務(wù)，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)處理政務(wù)，溝通協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系等；專門性輔助機(jī)關(guān)即各級(jí)政府中的人事部門、總務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門等；咨詢性輔助機(jī)關(guān)包括各種智囊團(tuán)、政策研究室等，其職能主要是為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和職能機(jī)關(guān)的決策提供各種建議。輔助機(jī)關(guān)直接聽從行政首長的指揮和命令，它對各專業(yè)職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下，可以代表行政首長。由于輔助機(jī)關(guān)是緊靠行政首長的一個(gè)組織環(huán)節(jié)，事實(shí)上參與政務(wù)、協(xié)助決策、溝通關(guān)系、協(xié)調(diào)活動(dòng)、匯集信息、處理糾紛、培訓(xùn)人才、管理日常事務(wù)，它的效率如何直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)功能的發(fā)揮，歷來被認(rèn)為是一種重要的行政機(jī)關(guān)。

　　4.直屬機(jī)關(guān)。直屬機(jī)關(guān)是指各國政府序列中主管某些專門業(yè)務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。在我國，國務(wù)院把一些不便劃歸各部、各委員會(huì)管理的專門事務(wù)交付給專設(shè)的直屬機(jī)構(gòu)管轄，這些直屬機(jī)構(gòu)的法律地位略低于部委，如國家統(tǒng)計(jì)局、國家環(huán)保局和海關(guān)總署等。此外，美國聯(lián)邦政府內(nèi)部，根據(jù)國會(huì)法令設(shè)立的，具有廣泛的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)也屬于直屬機(jī)關(guān)的范疇。

　　5.派出機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)是指行政機(jī)關(guān)依法根據(jù)工作需要在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)關(guān)或代表機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行某種特定的任務(wù)或執(zhí)行整體性社會(huì)事務(wù)。通常情況下，派出機(jī)關(guān)是中央集權(quán)制下行政機(jī)關(guān)為減輕自身的工作負(fù)擔(dān)，保證對轄區(qū)進(jìn)行有效控制和管理而設(shè)置的，它不是一級(jí)政府，其職權(quán)受到派出者較強(qiáng)的約束。在我國，各省、自治區(qū)人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國務(wù)院同意，可以設(shè)立若干行政公署作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)和市轄區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處作為其派出機(jī)關(guān)。當(dāng)然，我國的派出機(jī)關(guān)還包括國家行政機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門派出的代表機(jī)關(guān)，如海關(guān)、公安、鐵路等機(jī)關(guān)派駐各地的機(jī)關(guān)以及外交部派駐國外的大使館、領(lǐng)事館以及外交部派駐香港、澳門的特派員公署等。

　�。ㄈ�）行政管理組織的結(jié)構(gòu)

　　行政組織的結(jié)構(gòu)是指行政組織的各組成要素之間的相互聯(lián)系方式或互動(dòng)關(guān)系模式�？茖W(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)，能保證行政組織內(nèi)的各個(gè)構(gòu)成要素包括人力、物力、財(cái)力等有一個(gè)最佳的使用效率。行政組織的基本結(jié)構(gòu)有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。行政組織的上下層級(jí)之間，存在著領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種排列方式稱為行政組織的縱向結(jié)構(gòu)；行政組織的同一層級(jí)之中的各部門之間，是相互協(xié)調(diào)與合作的平等關(guān)系，這種組合方式稱為行政組織的橫向結(jié)構(gòu)。

　　1.行政組織的縱向結(jié)構(gòu)。所謂行政組織的縱向結(jié)構(gòu)就是指各級(jí)政府上下級(jí)之間，每級(jí)政府的各組成部門之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從關(guān)系的組合方式。

　　它主要涉及的問題有兩個(gè)，即管理層次與管理幅度之間的關(guān)系。管理層次和管理幅度是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的兩個(gè)決定性因素。

　　所謂管理幅度，是指一個(gè)層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)或一位行政首長直接控制的下級(jí)機(jī)構(gòu)或人員的數(shù)目。每一個(gè)行政首長的管理幅度必須適當(dāng)，管理幅度過大，行政首長就很難面面俱到，難以深刻地了解具體問題；管理幅度過小，則行政首長就會(huì)對下屬控制過嚴(yán)，直接影響到下屬的工作積極性。

　　所謂管理層次，是指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的層級(jí)。行政部門的管理層次和管理幅度在一個(gè)特定的組織內(nèi)成反比關(guān)系，即就一個(gè)特定的行政組織而言，行政層次越多，每一行政機(jī)構(gòu)的管理幅度就越小；反之，行政層次越少，每一行政機(jī)構(gòu)的管理幅度就越大。行政層次多，幅度小，行政組織就呈尖型結(jié)構(gòu)；行政層次少，幅度大，行政組織就呈扁型結(jié)構(gòu)。尖型結(jié)構(gòu)是一種集權(quán)的結(jié)構(gòu)，有利于強(qiáng)有力的行政控制，但不利于發(fā)揮下級(jí)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性；扁型結(jié)構(gòu)是一種分權(quán)的結(jié)構(gòu)，有利于調(diào)動(dòng)下級(jí)的積極性和創(chuàng)造性，但可能導(dǎo)致軟弱的行政控制。在實(shí)際行政活動(dòng)中，一個(gè)行政組織的結(jié)構(gòu)往往不是純粹的尖型或扁型的，而是綜合型的，即組織中某些層次的機(jī)構(gòu)管理幅度大，某些層次的機(jī)構(gòu)管理幅度小。

　　2.行政組織的橫向結(jié)構(gòu)。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)是指行政組織橫向分化的結(jié)果，又稱為部門結(jié)構(gòu)，是行政組織中處于同一等級(jí)的各組成部門之間的平等、合作與協(xié)調(diào)關(guān)系的一種組合方式。我國目前行政組織橫向劃分的方法主要有以下幾種：

　�。�1）職能部門化。即按照行政職能的界限劃分行政組織的部門，如我國國務(wù)院根據(jù)職能劃分的部門有國家計(jì)劃部門、勞動(dòng)人事部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門、司法部門等等。行政職能部門化是目前應(yīng)用最廣泛的一種劃分行政組織的方法，它的優(yōu)點(diǎn)是能較好地體現(xiàn)專業(yè)化分工的組織原則，有利于行政組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不利之處在于實(shí)踐中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)各職能部門之間由于利害關(guān)系不同而發(fā)生沖突。

　�。�2）區(qū)域部門化。即按照管轄區(qū)域的界限劃分行政組織，如我國省、市、縣各級(jí)政府就以此方法劃定，公安系統(tǒng)也按省、市、縣、鄉(xiāng)等區(qū)域界限來設(shè)立機(jī)構(gòu)。這種方法有利于某一區(qū)域內(nèi)部事務(wù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，職權(quán)下放，也可提高各地區(qū)行政人員的主動(dòng)性和積極性，有利于培養(yǎng)人才；但不利之處是重復(fù)性機(jī)構(gòu)增多，容易產(chǎn)生地方主義和區(qū)域部門權(quán)力膨脹、條塊分割等弊端。

　　（3）行業(yè)和產(chǎn)品部門化。即按照行業(yè)和產(chǎn)品的不同來劃分行政部門的方法，如我國各級(jí)政府中的經(jīng)濟(jì)部門，例如商業(yè)局、水利局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等都是按行業(yè)和產(chǎn)品部門化的方式設(shè)置的。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是有利于發(fā)揮某一行業(yè)內(nèi)部專業(yè)技術(shù)力量的業(yè)務(wù)特長，符合專業(yè)化分工的原則，缺點(diǎn)是會(huì)造成機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置，不利于整個(gè)行政組織系統(tǒng)的宏觀協(xié)調(diào)。