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論工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的建立(一)

2009-08-03 17:31    【  【打印】【我要糾錯(cuò)】

  風(fēng)險(xiǎn)管理是人們對(duì)潛在的意外損失進(jìn)行辯識(shí)、評(píng)估、預(yù)防和控制的過程。建筑產(chǎn)品與其他產(chǎn)品相比,具有規(guī)模大、周期長、生產(chǎn)的單件性和復(fù)雜性等特點(diǎn),在實(shí)施過程中存在著許多不確定的因素,因此比一般產(chǎn)品生產(chǎn)具有更大的風(fēng)險(xiǎn)。正是因?yàn)槿绱,國際上把建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)管理看作是項(xiàng)目管理的重要組成部分,把風(fēng)險(xiǎn)管理和目標(biāo)控制視為項(xiàng)目管理的兩大基礎(chǔ)。然而,建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)管理在我國建設(shè)領(lǐng)域仍然是薄弱環(huán)節(jié),尚未形成有效的建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)管理體系,使得建筑工程糾紛時(shí)有發(fā)生、不斷升級(jí)。因此,加強(qiáng)項(xiàng)目管理,建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理制度就顯得尤為重要。

  工程風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀及存在問題

  與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比,中國的建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)管理尚處于起步階段。盡管早在1979年,中國人民保險(xiǎn)公司就擬定了建筑工程一切險(xiǎn)和安裝工程一切險(xiǎn)的條款及保單。但是,當(dāng)時(shí)的工程保險(xiǎn)主要是在一些利用外資或中外合資的工程項(xiàng)目上實(shí)行,國內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的投保率極低。近幾年來,隨著《建筑法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等一系列法律、法規(guī)的相繼頒布與實(shí)施,為推行工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)。一些地方也陸續(xù)開展了工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。

  但從總體上看,我國的工程風(fēng)險(xiǎn)管理水平仍十分落后,工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度尚不完善,實(shí)行工程保險(xiǎn)的范圍極為有限,工程擔(dān)保更基本上處于空白狀態(tài)。分析其原因,主要有以下幾個(gè)方面:風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄、思想觀念陳舊;缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī);建筑市場(chǎng)的供求不平衡,造成施工企業(yè)鋌而走險(xiǎn);擔(dān)保人市場(chǎng)尚未形成、保險(xiǎn)公司拓展業(yè)務(wù)能力較差;缺乏工程風(fēng)險(xiǎn)管理的中介咨詢機(jī)構(gòu)。

  建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的必要性

  工程風(fēng)險(xiǎn)管理作為建設(shè)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)已引起了政府有關(guān)部門和企業(yè)的重視。因此,參照國際慣例,結(jié)合我國國情,盡快建立以工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)為核心的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度已勢(shì)在必行。

  (1)建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度是深化建設(shè)體制和建筑業(yè)改革的客觀要求。

  由于在風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在著管理思想、管理手段、管理方法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)的問題,所以多種法律的、行政的管理手段失控的情況時(shí)有發(fā)生。隨著建設(shè)體制改革的進(jìn)一步深化,客觀上要求必須用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段來解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問題,用經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范建筑市場(chǎng)各方主體行為,形成經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的多種管理手段有機(jī)結(jié)合的建筑市場(chǎng)交易行為管理體系。

  (2)建筑市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制改革實(shí)踐證明必須加強(qiáng)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理。

  改革開放以來,隨著建設(shè)項(xiàng)目撥款改貸款、建設(shè)項(xiàng)目多元化投資、項(xiàng)目資本金制度、項(xiàng)目法人責(zé)任制、建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制等改革措施的逐步出臺(tái),我國建設(shè)正逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)。但是,目前建筑市場(chǎng)各方主體尚不成熟,行為不規(guī)范的問題比較嚴(yán)重,如墊資墊料承包、拖欠工程款、工期拖延、業(yè)主壓級(jí)壓價(jià)、施工企業(yè)資本金不足等等。再加上我國正處于建設(shè)高峰期,建設(shè)規(guī)模大,技術(shù)復(fù)雜程度高,工程風(fēng)險(xiǎn)因素相應(yīng)日趨增大,而風(fēng)險(xiǎn)管理在建設(shè)領(lǐng)域還是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié),僅處于起步階段,空白點(diǎn)多且管理水平較低,有關(guān)政策措施的制定也相對(duì)滯后。因此,突出重點(diǎn),深入研究,先易后難,積極試點(diǎn),配套完善,采用經(jīng)濟(jì)和法律手段合理分析風(fēng)險(xiǎn)和有效調(diào)控風(fēng)險(xiǎn),逐步建立符合中國特色的工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系,已成為事關(guān)建筑市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制改革成效的重要環(huán)節(jié),加強(qiáng)建設(shè)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理勢(shì)在必行。

  (3)建設(shè)項(xiàng)目資金支付現(xiàn)狀迫切要求推行風(fēng)險(xiǎn)管理制度。

  建設(shè)工程的特點(diǎn)決定了工程施工階段技術(shù)與環(huán)境方面、經(jīng)濟(jì)方面、合同簽訂和履行方面等諸多風(fēng)險(xiǎn)因素的客觀存在。同時(shí),在建筑市場(chǎng)長期處于買方市場(chǎng)的客觀條件下,建筑施工企業(yè)除承擔(dān)上述必然風(fēng)險(xiǎn)外,還要承擔(dān)我國特殊環(huán)境和工程承包人被動(dòng)經(jīng)濟(jì)地位所帶來的各種人為風(fēng)險(xiǎn),承受著遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)壓力。例如,當(dāng)前由于對(duì)履約擔(dān)保預(yù)付款擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保沒有明確規(guī)定,使合同條款在履行過程中遇到難題:一是由于對(duì)履約擔(dān)保沒有明確規(guī)定,發(fā)包方趁機(jī)任意索要履約保證金,以彌補(bǔ)其資金不足;二是對(duì)預(yù)付款擔(dān)保沒有明確規(guī)定,使發(fā)包人對(duì)支付工程預(yù)付款顧慮重重,擔(dān)心承包人不守信用,卷款逃生,有的甚至以此為借口要求承包人墊資墊料;三是對(duì)業(yè)主支付擔(dān)保沒有明確使發(fā)包人任意拖欠工程款,造成建筑業(yè)中的“三角債”,形成惡性循環(huán),使施工單位效益大幅度滑坡,運(yùn)轉(zhuǎn)步履維艱,借貸無門,甚至導(dǎo)致拖欠企業(yè)職工工資,影響社會(huì)安定。

  建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的設(shè)想

  工程風(fēng)險(xiǎn)管理涵蓋的內(nèi)容很多。當(dāng)前,在中國建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的核心,是針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域中存在的突出問題(如招投標(biāo)行為不規(guī)范、合同履約率低、拖欠工程款嚴(yán)重、工程質(zhì)量安全問題突出等),盡快建立起參照國際慣例并符合國情的工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度。

  (1)投標(biāo)信用擔(dān)保制度。

  投標(biāo)擔(dān)保是擔(dān)保人為保障投標(biāo)人正當(dāng)從事投標(biāo)活動(dòng)而做出的一種承諾。投標(biāo)信用擔(dān)保目前已在一些工程上實(shí)行,關(guān)鍵是要完善制度,規(guī)范操作。根據(jù)建筑施工企業(yè)現(xiàn)狀,當(dāng)前宜采用銀行保函、擔(dān)保公司保證書和投標(biāo)保證金等方式,具體可由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定。

  (2)履約信用擔(dān)保制度。

  履約擔(dān)保是擔(dān)保人為保障承包人履行承包合同而做出的一種承諾。履約擔(dān)保可以采用銀行保函或擔(dān)保公司擔(dān)保書、履約保證金的方式,也可以引人承包商的同業(yè)擔(dān)保,即由實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的承包商為其他承包商提供履約擔(dān)保。對(duì)于履約擔(dān)保,如果是非業(yè)主的原因,承包商沒能履行合同義務(wù),擔(dān)保人應(yīng)承擔(dān)其擔(dān)保責(zé)任:一是向該承包商提供資金、設(shè)備、技術(shù)援助,使其能繼續(xù)履行合同義務(wù);二是直接接管該工程或另覓經(jīng)業(yè)主同意的其他承包商,負(fù)責(zé)完成合同的剩余部分,業(yè)主只按原合同支付工程款;三是按合同約定,對(duì)業(yè)主蒙受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。

  銀行保函是一種很重要的履約擔(dān)保方式,但銀行的擔(dān)保責(zé)任主要是支付賠償。作為業(yè)主,其投資目的是為了按質(zhì)如期得到工程產(chǎn)品,而不是謀求某種賠償。因此,開展同業(yè)擔(dān)保,由實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的承包商為其他承包商提供“以實(shí)際履行為擔(dān)保內(nèi)容”的履約擔(dān)保,可以更好地保證工程建設(shè)的正常進(jìn)行。它要么向被擔(dān)保的承包商提供資金、設(shè)備、技術(shù)援助,使其能繼續(xù)履行合同義務(wù),要么直接接管該工程,負(fù)責(zé)完成合同的剩余部分。

  實(shí)行履約保證金的,應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定執(zhí)行!墩袠(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定:“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提供履約保證金的,中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交”。第60條規(guī)定:“中標(biāo)人不履行與招標(biāo)人訂立的合同的,履約保證金不予以退還,給招標(biāo)人造成的損失超過履約保證金數(shù)額的,還應(yīng)當(dāng)對(duì)超過部分予以賠償”。

  履約擔(dān)?梢詫(shí)行全額擔(dān)保(合同價(jià)的100%),也可以實(shí)行分段(一般為合同價(jià)的1015%)流動(dòng)擔(dān)保。對(duì)于一些大工程或特大工程,可以由若干擔(dān)保人共同擔(dān)保;擔(dān)保人應(yīng)當(dāng)按照擔(dān)保合同約定的擔(dān)保份額承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任,沒有約定擔(dān)保份額的,這些擔(dān)保人承擔(dān)連帶責(zé)任,債權(quán)人可以要求其中任何一個(gè)擔(dān)保人承擔(dān)全部擔(dān)保責(zé)任,而其負(fù)有擔(dān)保全部債權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù),并在承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任后有權(quán)向債務(wù)人追償,或者要求其他承擔(dān)連帶責(zé)任的擔(dān)保人清償其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的份額。中小型工程也可以由承包商實(shí)行抵押、質(zhì)押擔(dān)保。當(dāng)前,考慮到建筑企業(yè)資本構(gòu)成現(xiàn)狀和實(shí)施經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的多種手段規(guī)范企業(yè)履約行為,履約保證金額度可適當(dāng)?shù)鸵恍,以后根?jù)實(shí)施情況逐步提高直至與國際慣例接軌。

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