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我國土地法體系問題探討

2010-03-29 11:04    【  【打印】【我要糾錯】

  摘要:本文在分析土地法體系基本理論和我國現(xiàn)行土地法規(guī)體系的基礎(chǔ)上,歸納了規(guī)劃、設(shè)計我國土地法體系的指導(dǎo)思想,并對完善我國土地法體系提出了具體的立法建議。

  關(guān)鍵詞:土地法;體系;指導(dǎo)思想;建議

  土地是人類賴以生存和繁衍的首要資源,是一切社會生產(chǎn)、生活活動的載體。新中國成立以來,國家在土地資源開發(fā)、利用、保護、治理、管理等方面做了大量的工作,我國的土地法律制度和措施在實踐中得以建立和完善。隨著我國社會、經(jīng)濟的發(fā)展,特別是我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確立以及社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,我國土地法制建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)。當前,有必要運用系統(tǒng)分析的方法對我國土地法體系進行全面、系統(tǒng)的分析、評估和研究,進一步推動我國土地法理論和實踐的發(fā)展。

  一、土地法體系的概念

  土地法體系是指由相互聯(lián)系、相互補充、相互制約,旨在調(diào)整因開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范和其他法律淵源所組成的系統(tǒng)。土地法體系不是指某個具體的土地法律、法規(guī)或法律規(guī)范,而是指所有土地法律規(guī)范,土地法律、法規(guī)和其他土地法律表現(xiàn)形式,其他土地法律淵源的總和。

  廣義的土地法體系包括土地權(quán)屬,土地的合理開發(fā)、利用,以及土地保護、治理、管理等十分豐富的內(nèi)容,涉及民法、經(jīng)濟法、環(huán)境法和資源法。狹義的土地法僅指綜合性的《土地法》,如前蘇聯(lián)、朝鮮和羅馬尼亞等國的《土地法》。關(guān)于土地法的具體內(nèi)容,不同國家由于政治經(jīng)濟、歷史文化傳統(tǒng)不同存在很大差異。例如,英美法系國家主要的土地法律制度包括彼此聯(lián)系并不緊密的三項制度:地產(chǎn)制度、信托制度和特殊土地財產(chǎn)權(quán)制度。大陸法系各國土地法律規(guī)范中核心內(nèi)容都是直接淵于羅馬法中的土地物權(quán),其內(nèi)容包括土地所有權(quán)、役權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)、質(zhì)權(quán)和抵押權(quán)。

  從研究角度的不同,可以將土地法體系分為法律規(guī)范體系、法規(guī)體系、現(xiàn)行體系、目標體系和學術(shù)體系等類型。

  土地法律規(guī)范體系,是從法律規(guī)范角度對土地法體系的定義。根據(jù)法律規(guī)范由條件、處理和后果三要素組成的觀點,土地法律規(guī)范體系包括制裁性法律規(guī)范、獎勵性法律規(guī)范和其他法律規(guī)范。用法律規(guī)范來概括土地法體系的局限性在于,它可能將對土地法律法規(guī)的司法解釋、判例,以及法律中的序言、法律術(shù)語定義和其他指導(dǎo)性內(nèi)容,排除出土地法體系的范圍。

  土地法規(guī)體系,又稱土地法律體系或土地法律法規(guī)體系,是從制定法角度對土地法體系的定義。由于它不包括判例法、習慣法、普通法等內(nèi)容,顯然難適用英美法系的國家。某個土地法律或法規(guī),可以包含很多不同的土地法律規(guī)范;一個土地法律規(guī)范也可以被規(guī)定在不同的法律或法規(guī)中。

  現(xiàn)行體系和目標體系,是從時間角度對土地法體系的定義。前者就目前土地法的狀況而言,是指由現(xiàn)有土地法律規(guī)范或法規(guī)組成的系統(tǒng);后者就將來土地法的狀況而言,是指按照國家的立法規(guī)劃或計劃在一定時期內(nèi)建成的體系。

  學術(shù)體系是指專家學者從學術(shù)理論研究的角度提出的土地法體系。由于不同學者或不同學派對土地法的目的、任務(wù)、調(diào)整對象、表現(xiàn)形式等問題有不同的看法,其主張的土地法體系也有不同的范圍。學術(shù)體系帶有學術(shù)味、理想化,由于它是通過理論分析研究提出來的,參考綜合了各種現(xiàn)行體系、目標體系和其他的學術(shù)體系,因而比較全面。不同的學術(shù)體系代表不同的學術(shù)思想和學派,通過不同的學術(shù)體系的比較和爭鳴,可以促進土地法現(xiàn)行體系、目標體系和其他體系的優(yōu)化、健全和發(fā)展。

  土地法體系的發(fā)展、健全程度,是衡量一個國家土地法治和土地管理水平的重要標志。完善土地法體系,對于加強對合理開發(fā)、利用和保護、改善土地的法律控制和土地管理,促進土地的可持續(xù)利用,具有重要的意義。本文主要從土地法規(guī)體系的角度對我國土地法體系問題進行研究。

  二、我國現(xiàn)行的土地法規(guī)體系

  土地法規(guī)體系是由相互聯(lián)系、相互補充、相互制約,旨在調(diào)整因開發(fā)、利用、保護、改善土地所產(chǎn)生的社會關(guān)系,以及規(guī)范土地市場所產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有法律約束力的規(guī)范性文件所組成的系統(tǒng)。

  從現(xiàn)行立法體制或法律法規(guī)的效力級別看,我國土地法規(guī)體系主要由如下七個層次構(gòu)成:

 。ㄒ唬⿷椃

  憲法是國家的根本大法,憲法中有關(guān)土地的規(guī)定具有指導(dǎo)性、原則性和政策性,它構(gòu)成我國土地法制的憲法基礎(chǔ)。憲法主要規(guī)定國家、集體的土地所有權(quán),以及國家在合理開發(fā)、利用、保護、改善土地的基本職能和基本政策,公民、法人享有的土地基本權(quán)利和承擔的基本義務(wù)等基本內(nèi)容。我國《憲法》第9條、第10條集中規(guī)定了合理開發(fā)、利用和保護土地的基本內(nèi)容和土地所有權(quán)的歸屬。

  (二)土地法律

  土地法律是指由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的法律規(guī)范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律:由全國人大制定的涉及土地方面的法律稱基本法律,如《民法通則》(1986年4月)、《刑法》(1997年3月)等基本法律均有土地的內(nèi)容;由全國人大常委會制定的涉及土地方面的法律稱一般法律,如《土地管理法》(1998年8月修訂)等法律。

 。ㄈ┩恋匦姓ㄒ(guī)

  土地行政法規(guī)是指國務(wù)院制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的行政法律規(guī)范性文件。土地行政法規(guī)的數(shù)量很大,涉及到土地行政的各個領(lǐng)域和各個方面,是我國土地法體系的重要組成部分。

  (四)地方土地法規(guī)

  地方土地法規(guī),是指由各省、自治區(qū)、直轄市和其他依法有地方法規(guī)制定權(quán)的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的地方性法律規(guī)范性文件。

 。ㄎ澹┩恋匦姓(guī)章

  土地行政規(guī)章,是指國務(wù)院所屬各部、委和其他依法有行政規(guī)章制定權(quán)的國家行政部門制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的行政規(guī)范性文件。

 。┑胤酵恋匦姓(guī)章

  地方土地行政規(guī)章,是指由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和其他依法有地方行政規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的地方性行政規(guī)范性文件。

  (七)其他土地規(guī)范性文件

  其他土地規(guī)范性文件,是指除上述6類外,由縣級以上人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府依照憲法、法律的規(guī)定制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、保護、改善土地和土地市場方面的規(guī)范性文件。《憲法》的規(guī)定,“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi),……依照法律規(guī)定的權(quán)限,通過和發(fā)布決議”(第99條),“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,……發(fā)布決定和命令”(第107條)。對于上述規(guī)范性文件,有的學者認為不屬于法規(guī)的范疇。

  上述七個層次的效力級別如下:《憲法》是我國土地法體系的基礎(chǔ),在整個土地法規(guī)體系中具有最高的法律效力,其他層次都不得同憲法相抵觸;土地法律具有僅次于憲法的法律效力,除憲法以外的其他層次不得與法律相抵觸;土地行政法規(guī)必須根據(jù)憲法和法律制定;地方土地法規(guī)不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸;土地行政規(guī)章必須根據(jù)法律和行政法規(guī)制定;地方土地行政規(guī)章根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門土地行政規(guī)章制定。在土地行政訴訟中,土地法律、法規(guī)稱為“依據(jù)法”,土地行政規(guī)章稱為“參照法”,其他規(guī)范性文件只有參考的價值。從立法體制的角度建立土地法規(guī)體系,要注意維護我國土地法制的統(tǒng)一性,發(fā)揮中央和地方立法機關(guān)以及各個層次法規(guī)的作用。

  三、完善我國土地法體系的基本指導(dǎo)思想

  目前我國已初步形成以《土地管理法》(1986年6月通過,1988年12月和1998年8月修訂)、《城市房地產(chǎn)管理法》(1994年7月)為基干的土地法系統(tǒng),但是從總體上看,我國的土地法體系還很不健全。為了加強對土地關(guān)系的全面調(diào)整,促進土地的可持續(xù)開發(fā)利用和有效保護,必須根據(jù)我國國情和土地工作的需要,有計劃、有步驟地建立適合我國國情的土地法體系。建立我國土地法體系,應(yīng)當明確如下的基本指導(dǎo)思想:

 。ㄒ唬淞⒖沙掷m(xù)發(fā)展觀,在土地法體系中貫徹以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向的原則

  可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當代人需要,又子孫后代滿足其需要的能力不構(gòu)成危害的發(fā)展方式?沙掷m(xù)發(fā)展是基于人類在工業(yè)革命以來的發(fā)展過程中,片面追求經(jīng)濟增長的經(jīng)驗教訓(xùn)而提出的一種新的發(fā)展觀,其實質(zhì)是將人口、資源、環(huán)境等問題與社會、經(jīng)濟發(fā)展進行系統(tǒng)、長遠考慮。在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后,可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為各國的普遍共識,我國政府在《中國21世紀議程》中,也明確將可持續(xù)發(fā)展作為我國的一項重要國家戰(zhàn)略。土地是人類社會、經(jīng)濟活動的基本載體,也是自然資源的源泉,因此,從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求出發(fā),我們不僅要保護土地資源本身,而且還要保護我們賴以生存和發(fā)展的其它自然資源和自然生態(tài)環(huán)境。在我們以往的土地立法中,單純強調(diào)對土地資源的利用,而忽視對生態(tài)環(huán)境的保護。實際上,土地資源是整個自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ),人類對土地資源的開發(fā)利用活動,只有在遵循生態(tài)規(guī)律、維護生態(tài)平衡的前提下,才能取得預(yù)期的社會、經(jīng)濟效益。因此,在我國土地法制建設(shè)中,應(yīng)當以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向,逐步實現(xiàn)我國土地法體系從以保障經(jīng)濟建設(shè)為目標、以保證建設(shè)用地供應(yīng)為主線,到以可持續(xù)發(fā)展為目標、以切實保護耕地為主線的根本性轉(zhuǎn)變。通過建立我國具有可持續(xù)性的土地法體系,推動我國土地及其相關(guān)資源開發(fā)、利用從外延粗放型到內(nèi)涵集約型的根本性轉(zhuǎn)變。

 。ǘ淞临Y源的整體觀,使土地法體系符合土地開發(fā)、利用與保護、改善相結(jié)合原則

  與土地相聯(lián)系的土地資源、水資源(海洋資源)、生物資源(包括森林資源、草原資源)、礦產(chǎn)資源、旅游資源共同組成統(tǒng)一的國土資源,它們相互聯(lián)系、影響和制約。因此,應(yīng)當將國土資源作為一個統(tǒng)一整體,以土地資源為核心,正確處理土地資源與其他與土地相關(guān)的其他資源的關(guān)系。在規(guī)劃土地法體系時,只有將國土資源作為一個統(tǒng)一整體來考慮,既不將整體國土資源分割開來,又突出土地資源核心地位和重要作用,才能設(shè)計出科學、可行的土地法體系。因此,科學的、可行的土地法體系應(yīng)該在突出直接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)的同時,兼顧間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī),正確處理直接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)與間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)的關(guān)系。

  目前我國的土地問題,不僅有土地開發(fā)利用的問題,也有土地保護改善的問題。長期以來,我國社會、經(jīng)濟活動采用的是外延擴張的土地利用方式:一方面,各項建設(shè)亂鋪攤子、重復(fù)建設(shè)、土地粗放利用,造成土地資源的嚴重浪費;另一方面,在土地資源的開發(fā)、利用過程中忽視生態(tài)環(huán)境的保護問題,造成了一些地區(qū)土地生態(tài)質(zhì)量的退化,包括水土流失、土地荒漠化、毀壞森林、草原開墾、圍湖造田和侵占江河灘地等嚴重的生態(tài)破壞問題。因此,應(yīng)當正確處理土地的開發(fā)、利用與保護、改善的關(guān)系,重視土地資源開發(fā)、利用過程中的生態(tài)環(huán)境保護。相應(yīng)地,土地法體系在強調(diào)土地資源開發(fā)、利用和管理法規(guī)的同時,還應(yīng)當重視土地資源保護和土地生態(tài)保護法規(guī)。

 。ㄈ淞临Y源管理的全局觀,在立法上堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點的原則

  從國土資源管理的全局觀出發(fā),正確處理好從部門利益出發(fā)和從國家利益出發(fā)、從部門視野規(guī)劃土地法體系和從國家視野規(guī)劃土地法體系的關(guān)系,合理劃分各級政府的管理職權(quán)。一方面應(yīng)該明確,土地法體系決不是僅僅為國土資源部一個部門服務(wù)的法律體系,或僅僅是國土資源部一個部執(zhí)法的體系,而是整個國家的一個法律體系,是與國家各有關(guān)部門都有關(guān)的一個法律體系;另一方面也應(yīng)該承認,既然國土資源部考慮土地法的體系,就必須緊密結(jié)合國土資源部的現(xiàn)行的或?qū)砜赡苡械穆毮芎吐氊。國土資源部目前的職能與職責,已經(jīng)遠遠超過過去國家土地局的職能與職責:除了管理土地資源外,它還管理礦產(chǎn)資源和海洋資源;除了管理土地工作外,它還管理制訂國土規(guī)劃等原國家計委管理的國土開發(fā)整治工作。國土資源部今后的職能和職責還可能增加或擴大。因此,應(yīng)當盡可能地將土地法體系與過去的國土法體系(或國土開發(fā)整治法體系)結(jié)合起來,在土地法體系中將土地資源的開發(fā)、利用、保護、管理與海洋資源、礦產(chǎn)資源的開發(fā)、利用、保護、管理結(jié)合起來,同時盡可能地考慮與土地資源有關(guān)的其他資源立法。在規(guī)劃、設(shè)計土地法體系時,應(yīng)當本著統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點的原則,正確處理理想性與現(xiàn)實性、求全與可行的關(guān)系,注意突出直接為國土資源部行政管理提供法律依據(jù)的土地法規(guī)。

 。ㄋ模淞⑼恋胤ê馄接^,在土地法體系中堅持公法與私法相結(jié)合的原則

  計劃經(jīng)濟時期,政府直接參與經(jīng)濟管理、配置自然資源,包括土地資源在內(nèi)的我國自然資源法律帶有濃厚的行政管理色彩 .在法學界,也一直存在著強調(diào)國家利益而忽視公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)的傾向。體現(xiàn)在立法實踐中,重視國家權(quán)力對土地的配置和管理作用,卻忽視市場對土地的配置作用;強調(diào)國家的土地行政管理權(quán),漠視公民、法人和其他組織的土地財產(chǎn)權(quán)。從我國現(xiàn)行土地法律規(guī)定分析,大多是關(guān)于國家土地管理行政權(quán)力的設(shè)定和行使,即便是法律規(guī)定了國家、集體所有的土地權(quán)屬性質(zhì),在具體立法上則缺乏關(guān)于土地物權(quán)及其流通方面細致的法律規(guī)定,這種狀況顯然難以適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。

  解決我國土地法體系的公法與私法的失衡狀況,首先必須認識到市場對于配置土地資源具有不可替代的重要作用,通過完善土地物權(quán)制度和規(guī)范土地市場,充分發(fā)揮市場在土地資源配置方面的作用。在立法上,正確處理土地行政管理法規(guī)(即土地公法、土地行政法)與土地民事法規(guī)(即土地私法、土地物權(quán)法、土地民商法)的關(guān)系,從公法和私法兩個方面健全我國土地法體系。當前,要解決耕地保護、土地資源的可持續(xù)利用等一些重大的問題,除了必須依靠政府行政權(quán)力的行使和行政管理活動外,還可以通過合理地構(gòu)建土地物權(quán)及其流通的私法關(guān)系,調(diào)動廣大開發(fā)利用土地資源的單位和個人的積極性。因此,科學、有效的土地法體系既要包括大量土地行政管理法規(guī),也要大量土地物權(quán)法律規(guī)范、土地市場行為法律規(guī)范。

  四、完善我國土地法體系的建議

  為了加強對土地關(guān)系的全面調(diào)整,促進土地的可持續(xù)開發(fā)利用和有效保護,必須根據(jù)我國國情和土地工作的需要,有計劃、有步驟地建立、健全適合我國國情的土地法體系。根據(jù)上述基本指導(dǎo)思想,完善我國的土地法體系應(yīng)該加強如下幾個方面的立法:

  (一)進一步完善憲法有關(guān)土地的規(guī)定

  1988年4月,七屆全國人大第一次會議通過的《憲法修正案》中,刪去了禁止“土地出租”的規(guī)定,在《憲法》第10條中增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條款。目前,我國《憲法》對土地資源產(chǎn)權(quán)、土地交易、土地市場和土地保護的規(guī)定不夠明確,特別是有關(guān)集體土地所有權(quán)、個人房地產(chǎn)權(quán)、耕地保護和土地資源可持續(xù)利用的內(nèi)容還相當薄弱。一些涉及土地的重大問題,如土地資源產(chǎn)權(quán)、土地交易、土地市場、土地稅收、個人房地產(chǎn)權(quán)、耕地保護和土地資源可持續(xù)利用等,應(yīng)該在憲法中加以明確規(guī)定。只有對上述問題有了切實的憲法保障,才能促進我國土地工作、土地資源產(chǎn)權(quán)和土地市場的可持續(xù)發(fā)展。

 。ǘ┲贫ā锻恋胤ā坊颉锻恋胤ǖ洹

  我國在1998年修訂的《土地管理法》中,增加了一些關(guān)于土地財產(chǎn)法律關(guān)系的內(nèi)容。例如,從法律上規(guī)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護,并且明確承包經(jīng)營期限為30年。但是,究其實質(zhì),我國現(xiàn)行的《土地管理法》仍然屬于以調(diào)整土地行政管理關(guān)系特征的公法范疇,它強調(diào)的是國家的宏觀調(diào)控和政府行政主管部門的監(jiān)督管理,而忽視平等主體之間的土地民事法律關(guān)系的調(diào)整,缺乏對公民和法人土地財產(chǎn)權(quán)利保護。就此而言,現(xiàn)行《土地管理法》難以成為真正意義上的我國土地基本法。

  因此,應(yīng)當積極創(chuàng)造條件制定我國的《土地法》或《土地法典》,全面調(diào)整各種國土資源開發(fā)整治活動,作為加強國土開發(fā)整治工作的組織、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督的綜合性基本法。該法應(yīng)該將憲法有關(guān)土地的條文進一步具體化,全面規(guī)定如下內(nèi)容:土地法的目的、任務(wù)、原則和適用范圍;土地資源權(quán)(包括土地所有權(quán)與使用權(quán));土地市場與土地流通規(guī)范;對公民和法人財產(chǎn)權(quán)利的保護土地工作、國土資源開發(fā)整治工作的管理體制和管理機構(gòu);土地規(guī)劃、標準、測量、分類和分級,包括土地規(guī)劃制度或國土資源開發(fā)整治規(guī)劃制度、土地利用規(guī)劃制度等重要制度;土地登記、征用、出租、轉(zhuǎn)讓、買賣和經(jīng)營;土地稅收和土地費用;開發(fā)、利用、保護、整治、管理國土資源的基本措施和制度,包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施,耕地等特殊土地的保護;工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等各種用地的利用和管理;國土資源工作的協(xié)調(diào)和國土資源糾紛的處理;違反土地法的法律責任。

  長期以來,我國對于土地資源實行的是行政授權(quán)、無償、無期限使用、不得流轉(zhuǎn)的制度,這種制度不能發(fā)揮市場配置資源的作用,是造成我國土地資源利用效率低下、浪費嚴重的重要原因。土地資源權(quán)屬是我國土地法的基礎(chǔ),是有關(guān)土地資源的其它法律制度得以衍生的前提,其核心內(nèi)容在于土地資源的所有權(quán)、使用權(quán)和其它專項權(quán)益的歸屬。我國的土地上權(quán)利群尚處于發(fā)展完善的過程中,物權(quán)立法必須對它們加以整理 .從現(xiàn)行的《民法通則》(1986年)來看,已經(jīng)不能滿足我國土地市場發(fā)展和可持續(xù)開發(fā)利用土地資源的需要。由于我國實行的是物權(quán)法定主義,因此,在修改《民法通則》或制定《物權(quán)法》時,通過重塑我國的土地權(quán)屬關(guān)系,建立符合我國國情的土地資源有償使用制度,是值得關(guān)注和研究的一個重要問題。在修改《民法通則》或制定《物權(quán)法》時,應(yīng)當加強對土地關(guān)系的民法調(diào)整,將各種土地資源權(quán)納入物權(quán)系列,使土地所有權(quán)成為名符其實的土地所有權(quán),使土地所有權(quán)的主體成為真正的、有自主權(quán)和自由處分權(quán)的主體,使土地資源成為平等的土地市場主體可以按照市場法則和規(guī)律支配的東西。

 。ㄋ模┙∪苯诱{(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)

  土地法的調(diào)整范圍很寬,它涉及其他各種環(huán)境要素和自然資源,當務(wù)之急是首先健全直接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)系統(tǒng),該系統(tǒng)主要由如下幾個方面組成:

  1.土地行政管理法規(guī)

  這里的土地行政管理法規(guī)是指國家環(huán)境行政管理機關(guān)負責執(zhí)法的法規(guī),如土地管理法,土地規(guī)劃法,土地開發(fā)利用法,建設(shè)用地法,土地調(diào)查、統(tǒng)計法,耕地保護法,荒地法,土地資源權(quán)屬轉(zhuǎn)讓和糾紛處理法,土地稅(使用稅、耕地占用稅等)法,房地產(chǎn)法,房產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓和糾紛處理法,房地產(chǎn)開發(fā)利用法,房地產(chǎn)稅收法等。具體內(nèi)容如下:

  ——修改完善《土地管理法》,作為土地管理法規(guī)中的基干法。

  ——健全土地資源權(quán)屬法規(guī)。土地資源權(quán)屬是我國土地資源法的基礎(chǔ),是有關(guān)土地資源的其它法律制度得以衍生的前提,其核心內(nèi)容在于土地資源的所有權(quán)、使用權(quán)和其它專項權(quán)益的歸屬。土地資源權(quán)屬法規(guī)包括有關(guān)土地資源的所有權(quán)、使用權(quán)和其他專項權(quán)益的法規(guī)。土地資源權(quán)屬法規(guī)包括有關(guān)土地權(quán)調(diào)查、確立、鑒證、登記、變更、發(fā)證、公告等法規(guī)。

  ——健全土地資源宏觀調(diào)控的法規(guī),如國土規(guī)劃法、土地利用總體規(guī)劃法規(guī)、建設(shè)用地總量控制法規(guī)、土地標準法規(guī)等。

  ——健全調(diào)整地籍關(guān)系的法規(guī),如土地(房地產(chǎn))調(diào)查、歸檔、信息匯集、登記、發(fā)證、統(tǒng)計、分級定等、評估、評價等法規(guī)。例如,土地資源調(diào)查與檔案法規(guī)。土地資源調(diào)查與檔案,是指一定的國家機關(guān)對一定區(qū)域內(nèi)土地資源的自然狀況、經(jīng)濟狀況、社會狀況進行調(diào)查,并把調(diào)查結(jié)果按照一定的標準分門別類建立檔案,其目的在于使管理機關(guān)能準確掌握有關(guān)土地資源的現(xiàn)狀及發(fā)展動態(tài),以便在此基礎(chǔ)上進行科學的分析和論證,為國家對土地資源的宏觀調(diào)控與規(guī)制提供決策依據(jù),并以此為起點,展開土地資源利用總體規(guī)劃編制、土地資源登記以及土地資源的開發(fā)保護等工作。

  ——健全開發(fā)、利用土地資源的法規(guī),如土地開發(fā)利用法,城市建設(shè)用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地管理法,未利用土地開發(fā)利用法規(guī),出讓國有土地使用權(quán)審批管理法,中外合資、合營、合作企業(yè)和外資獨資企業(yè)用地法,建設(shè)用地定額管理法,臨時用地管理法,開墾荒地法,農(nóng)業(yè)用地和土地承包法規(guī),各種特定土地資源開發(fā)利用法規(guī)(如交通用地、管線用地、軍事用地、涉外用地)等。

  ——健全土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和土地市場管理的法規(guī),如土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、贈與、繼承方面的法規(guī),房地產(chǎn)市場管理法規(guī),土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓市場管理法規(guī)等。

  ——健全土地稅費關(guān)系的法規(guī),土地稅(使用稅、耕地占用稅等)法,土地增值稅法規(guī),房地產(chǎn)稅收法,耕地開墾費法規(guī),土地使用權(quán)出讓法規(guī)等。

  ——健全土地監(jiān)測、監(jiān)督、監(jiān)察關(guān)系的法規(guī),如土地狀況監(jiān)測法規(guī)、土地執(zhí)法監(jiān)督法、土地違法案件查處法等。

  ——健全處理土地糾紛的法規(guī),如土地糾紛仲裁法規(guī)、土地資源權(quán)屬爭議處理法規(guī)、土地行政復(fù)議法規(guī)等。

  ——健全土地執(zhí)法的法規(guī),如有關(guān)土地行政檢查、行政處罰、行政處分、行政獎勵、行政強制、行政許可等法規(guī)。

  2.土地保護法規(guī)

  這里的土地保護法規(guī)是指直接防治土地污染、破壞的環(huán)境資源保護法規(guī),如防治土壤污染、土地退化(包括鹽堿化、潛育化和沙漠化等)、水土流失、地質(zhì)災(zāi)害和地面沉降,保護土地(壤)、耕地、基本農(nóng)田、草地、濕地(包括海岸帶)、沼澤,以及土地復(fù)墾等方面的法規(guī)。

  3.區(qū)域開發(fā)整治法規(guī)

  區(qū)域開發(fā)整治法規(guī),是調(diào)整有關(guān)區(qū)域土地資源開發(fā)整治的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱;包括對行政區(qū)、經(jīng)濟區(qū)、自然區(qū)、跨行政區(qū)的流域進行國土開發(fā)整治的各種法規(guī)。進入二十世紀八十年代以來,我國逐步加強對城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域開發(fā)整治的法律調(diào)整,至今已呈現(xiàn)出形成城鄉(xiāng)建設(shè)法或區(qū)域開發(fā)整治法系統(tǒng)的趨勢。該法規(guī)系統(tǒng)過去大都是以國家計委、城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門為主起草或提出法規(guī)草稿的法規(guī),如《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委關(guān)于開展國土整治工作報告的通知》(1981年10月)、《城市規(guī)劃法》(1989年12月)、《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》(1985年10月)、《國務(wù)院關(guān)于加強城市建設(shè)工作的通知》(1987年5月)、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(1992年5月)、《城市綠化條例》(1992年5月)、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》(1993年5月)、《防洪法》(1997年8月)、《防震減災(zāi)法》(1997年12月)等。但是,這方面的法規(guī)還需進一步加強。

  今后應(yīng)該制定和逐步改善如下區(qū)域開發(fā)整治法規(guī):國土資源開發(fā)整治法,區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)法;城市(包括鎮(zhèn))規(guī)劃法,城市建設(shè)法,城市綜合整治法,城市住房建設(shè)管理條例,城市公共設(shè)施建設(shè)管理條例,城市道路建設(shè)管理條例,某個城市(如北京、上海等)的管理條例;農(nóng)村(包括村莊和集鎮(zhèn))規(guī)劃法,農(nóng)村建設(shè)法,農(nóng)村綜合整治法,鄉(xiāng)村振興法,農(nóng)村住房建設(shè)管理條例,農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)管理條例,農(nóng)村道路建設(shè)管理條例;經(jīng)濟落后地區(qū)(如老、少、邊、窮地區(qū))開發(fā)整治法,經(jīng)濟落后地區(qū)工業(yè)促進法,經(jīng)濟落后地區(qū)振興法,經(jīng)濟落后地區(qū)規(guī)劃法,經(jīng)濟落后地區(qū)道路建設(shè)法;某個大區(qū)域(如珠江三角洲、閩南三角洲、長江三角洲、遼東半島、膠東半島、京津唐地區(qū)等)的規(guī)劃建設(shè)條例,工業(yè)區(qū)、能源基地和礦區(qū)建設(shè)管理條例,海島開發(fā)建設(shè)法;防洪(汛)法,防旱法,防地震法,防病蟲害法,防治地面塌陷、滑坡、泥石流條例,防治風、砂、冰、霜、霧害條例,防治火山爆發(fā)、海嘯條例等。

 。ㄎ澹╅g接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)

  由于許多環(huán)境要素與自然資源都與土地有關(guān),間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)很多,應(yīng)該通過統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào),逐步健全間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要由如下幾個方面組成:

  1.防治與土地有關(guān)的其他環(huán)境資源的污染與破壞的環(huán)境保護法規(guī)

  許多防治其他環(huán)境資源污染、破壞的法規(guī),其目的主要是防止對其他環(huán)境資源的污染與破壞,即直接調(diào)其他環(huán)境資源污染、破壞方面的社會關(guān)系。由于土地是最重要的環(huán)境要素和自然資源,其他環(huán)境要素和自然資源的污染、破壞都與土地有關(guān),如對水的污染也會污染到水域的底土,對森林的污染也會污染林地。因此,防治其他環(huán)境資源污染和破壞的法規(guī)實際上大都是防治土地資源污染和破壞的法規(guī),即這些法規(guī)大都是保護土地資源的法規(guī),或者說是間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)。目前我國已初步形成以《環(huán)境保護法》(1989年12月)為基干的防治環(huán)境資源污染破壞法系統(tǒng)。這方面的法規(guī)有:

  ——防治其他環(huán)境資源污染的法規(guī),如防治固體廢物污染、放射性污染、有毒化學品污染、農(nóng)藥化肥污染、陸地水污染、海洋污染、熱污染等法規(guī)。

  ——防治其他環(huán)境資源破壞(或非污染性損害、生態(tài)破壞)的法規(guī),如防止濫開發(fā)(濫捕、濫采、濫挖等)水、海洋、森林、草原、礦產(chǎn)、野生動植物資源等法規(guī)。

  ——防止濫開發(fā)地域、區(qū)域和流域的區(qū)域性法規(guī),如保護城市環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境、勞動環(huán)境、風景名勝區(qū)(包括人文遺跡和自然遺跡)、對外開放地區(qū)環(huán)境等法規(guī)。

  2.開發(fā)、利用各種依附于土地的其他自然資源的法規(guī)

  許多開發(fā)、利用其他自然資源的法規(guī),其目的主要是開發(fā)利用其他自然資源,即直接調(diào)整其他自然資源關(guān)系。由于這些資源都依附于土地或位于土地之上、之中,因而開發(fā)、利用這些資源的法規(guī)都對土地產(chǎn)生某種影響。所以這些自然資源法規(guī)都間接調(diào)整土地關(guān)系。這方面的法規(guī)有:

  ——開發(fā)、利用水資源的法規(guī)。如水資源規(guī)劃法,水資源開發(fā)利用法,水資源調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計條例,湖泊和水庫管理法,長江、黃河等江河管理法,航道和碼頭管理法,地下水管理法,水利工程管理法,城市用水管理條例,農(nóng)村用水管理條例,灌區(qū)用水管理條例,用水許可證條例,水資源稅、費條例(如水資源使用費、水資源稅等),節(jié)水條例等。目前我國已初步形成以《水法》(1988年1月)為基干的水資源法系統(tǒng)。

  ——開發(fā)、利用生物資源的法規(guī)。如森林法,綠化法,林業(yè)法,草原法,畜牧業(yè)法或者放牧法,野生動植物法,狩獵法,水生生物法,漁業(yè)法,生物產(chǎn)品(包括林產(chǎn)品、水產(chǎn)品、獵物、野味品等)管理條例,生物(包括森林、草原、野生動物、野生植物和水生生物)資源調(diào)查、觀測、統(tǒng)計、規(guī)劃條例,森林(草原)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓及其糾紛處理法,森林采伐(草原放牧、狩獵、捕魚、采挖野生植物和藥材、采購出售珍貴稀有野生動植物和藥材等)許可證條例,進出口珍貴稀有野生動植物管理條例,森林采伐(草原墾殖、捕魚等)規(guī)程,防治森林(草原、野生動植物、魚類等)病蟲害條例,森林(草原)防火條例,育林費(狩獵費、漁業(yè)資源增殖保護費、野生動植物資源保護管理費等)管理條例,進出口動植物檢疫法,國內(nèi)動植物檢疫條例等。目前我國已初步形成以《森林法》(1984年9月,1998年4月修訂)、《草原法》(1985年6月)、《漁業(yè)法》(1986年1月)、《野生動物保護法》(1988年11月)、《野生植物保護條例》(1996年9月)為基干的生物資源法系統(tǒng)。

  ——開發(fā)、利用礦產(chǎn)資源法規(guī)。如礦產(chǎn)資源法,礦業(yè)法,礦產(chǎn)資源勘探、調(diào)查、統(tǒng)計、登記條例,礦產(chǎn)資料匯交管理條例,礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理條例,勘查、開采礦產(chǎn)資源許可證條例,礦山(安全)管理法,報礦獎勵條例,礦產(chǎn)資源勘探、開采規(guī)程,某類金屬(如金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、石油、天然氣、煤、黃金、錫等)管理條例等。目前我國已初步形成以《礦產(chǎn)資源法》(1986年3月通過,1996年6月修訂)、《煤炭法》(1996年8月)為基干的礦產(chǎn)資源法系統(tǒng)。

  ——開發(fā)、利用海洋資源法規(guī)。如海洋資源規(guī)劃法,海洋資源調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計法,海洋開發(fā)利用法,海岸帶法,海洋工程管理條例,海洋航運(包括航道、船舶、港口、碼頭)管理條例,開發(fā)利用海洋許可證條例等。

  ——開發(fā)、利用旅游資源法規(guī)。如旅游法,旅游資源開發(fā)利用法,旅游景點建設(shè)法,旅游資源規(guī)劃條例,文物管理法,公園法,風景名勝區(qū)管理條例,歷史文化名城管理條例,某個風景名勝區(qū)(如杭州西湖、萬里長城等)管理條例。

 。┢渌芍姓{(diào)整土地關(guān)系的法律條文或法律規(guī)范

  如經(jīng)濟法、刑法、企業(yè)法、農(nóng)業(yè)法、科技法、能源法、外貿(mào)法、交通法等其他法律部門或法律,應(yīng)該盡可能地納入有關(guān)調(diào)整土地關(guān)系的法律條文或法律規(guī)范。

延伸閱讀:土地法 體系 管理
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