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論美國城市經(jīng)理制及中國的借鑒

2010-05-04 13:46    【  【打印】【我要糾錯】

  摘要:城市經(jīng)理制作為美國市政體制的主要形式之一,在美國城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中起到了重要作用。它雖然形成較晚,但發(fā)展異常迅速,其所倡導(dǎo)和實(shí)踐的專業(yè)化、科學(xué)化城市管理理念受到越來越多美國地方政府的推崇。文章通過對城市經(jīng)理制進(jìn)行研究,揭示其形成過程和機(jī)制,從而為改革我國市政管理模式提供借鑒。

  關(guān)鍵詞:美國城市經(jīng)理;中國市政管理;啟發(fā)

  美國城市經(jīng)理制確立于19世紀(jì)末20世紀(jì)初市政改革時期,它將市政管理和企業(yè)模式有機(jī)融合,體現(xiàn)了廣泛的適應(yīng)能力,被越來越多的城市所采納。城市經(jīng)理制,即美國的市議會——市政經(jīng)理模式,它將城市政府看作一個公司機(jī)構(gòu),在行政理念、行政組織等方面進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作,政府借鑒企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),將質(zhì)量、服務(wù)、顧客、效益等概念融入城市管理,破除行政本位的傳統(tǒng)行政觀念,由對上級負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷娯?fù)責(zé)。市議會相當(dāng)于公司的董事會,由全體市民選舉產(chǎn)生,市長是議會中的一員,作為議會的代表相當(dāng)于董事長;市政經(jīng)理由議會進(jìn)行推選且必須是有城市管理能力的專業(yè)人才,議會、市長和市政經(jīng)理各司其職,議會負(fù)責(zé)立法和政策的制定,市政經(jīng)理負(fù)責(zé)具體執(zhí)行,而市長則作為城市的代表進(jìn)行禮儀和外交方面的事務(wù)。

  一、美國城市經(jīng)理制的確立和發(fā)展

  城市經(jīng)理制是美國歷時近40年市政機(jī)構(gòu)改革的最主要成就,它的確立和發(fā)展有其深刻的歷史和時代背景,順應(yīng)了美國城市化進(jìn)程的客觀需要,對其進(jìn)行深入剖析,有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

  (一)美國城市經(jīng)理制的確立

  19世紀(jì)末20世紀(jì)初的市政體制改革倡導(dǎo)市政體制企業(yè)化,城市經(jīng)理制的產(chǎn)生和確立是這次運(yùn)動的一大成就。當(dāng)時的美國正由農(nóng)業(yè)國進(jìn)入工業(yè)國,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向城市,由此帶來了住房、衛(wèi)生、交通、治安、公共設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)等一系列問題,對市政管理提出了尖銳的挑戰(zhàn),而美國政府由于體制不當(dāng)而無力應(yīng)付,“弱市長型”市長暨議會制是當(dāng)時政府組織處于癱瘓狀態(tài)的原因,在該模式中市議會既是立法組織又是行政組織,各部門相互獨(dú)立且不受市長的管轄,導(dǎo)致很多機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)限不清,難以統(tǒng)一行動解決當(dāng)時的社會問題。一些職業(yè)政客利用黨派勢力乘虛而入,把控州、市兩級立法部門,架空城市政府和市長,市政管理非;靵y,呈現(xiàn)了所謂的“無形政府”時期。工業(yè)化過程中成長起來的新興中產(chǎn)階級意識到了美國社會面臨的緊迫問題,相繼發(fā)起了抵制職業(yè)政客的市政改革運(yùn)動,他們擁有對企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn),主張利用有才干的企業(yè)家按照企業(yè)化的運(yùn)行模式進(jìn)行市政管理,以提高政府的效率和效能,并認(rèn)為必須加強(qiáng)城市行政部門尤其是市長的權(quán)力,實(shí)行“強(qiáng)市長型”市長暨議會制。“強(qiáng)市長型”市長暨議會制的行政權(quán)力主要集中在市長手中,市長是唯一由民選產(chǎn)生的行政官員,有權(quán)任命和撤換政府各部門首長,而勿需征得議會的同意,議會處于次要地位,市長擁有否決議會議案的權(quán)力。通過這樣的市政體制模式,改革者們認(rèn)為可以有效地遏制職業(yè)政客通過市議會干預(yù)市政。之后為了適應(yīng)時代發(fā)展的需要,在“強(qiáng)市長型”市長暨議會制的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了城市委員會制,即通過任命幾位有能力的企業(yè)家組成一個委員會來負(fù)責(zé)城市管理,該委員會集立法與行政為一體,委員會里所有成員地位平等,這一模式運(yùn)行曾一度改善了城市管理的面貌,但其逐漸暴露的體制弱點(diǎn)無法適應(yīng)城市化發(fā)展后市政管理的需要,城市問題龐雜多端,需要有管理專業(yè)知識的人才進(jìn)行管理,但許多符合要求的特長專家不愿參與官場政界的斗爭而拒絕出任,此外該體制委員地位平等,缺乏分權(quán)和相互制衡,容易發(fā)生腐化攬權(quán)的現(xiàn)象。因此改革者們不得不繼續(xù)探索新的方案,一種類似企業(yè)經(jīng)理制的新穎體制雛形應(yīng)運(yùn)而生,即由議會設(shè)立“總經(jīng)理”職位,負(fù)責(zé)行政管理部門工作,它彌補(bǔ)了城市委員會制的不足,以其出色的效率贏得了社會尤其是學(xué)術(shù)界的廣泛贊譽(yù),著名改革理論家理查德·蔡爾茲立即對其加以研究整理,總結(jié)了一套較系統(tǒng)而完整的城市經(jīng)理制理論,由此城市經(jīng)理制確立。

  從弱市長制-強(qiáng)市長制-城市委員會制-城市經(jīng)理制的形成過程可以知道,城市經(jīng)理制并非一蹴而就,而是借鑒了最初市政改革運(yùn)動中改革者們提出的政府企業(yè)化運(yùn)行模式,從城市委員會制過渡而來。城市經(jīng)理制更充分地體現(xiàn)了企業(yè)化管理原則,在實(shí)踐中充滿了生機(jī)與活力,是市政管理企業(yè)化、科學(xué)化思想的升華,在城市管理方面消除了政治化的行政“腐敗”現(xiàn)象,用一種嶄新的企業(yè)化“效率”方式取而代之。當(dāng)然,隨著城市問題的日趨復(fù)雜,城市經(jīng)理制也必須不斷地進(jìn)行調(diào)整,世界大戰(zhàn)后美國的改革運(yùn)動將城市經(jīng)理制的發(fā)展推向了高潮。

  (二)美國城市經(jīng)理制的發(fā)展

  第一次世界大戰(zhàn)后的美國,大型企業(yè)、公司為主要經(jīng)營管理形式的壟斷資本占據(jù)了主導(dǎo)地位,使得以“泰勒制”聞名的企業(yè)科學(xué)化管理思想流行一時。公共行政領(lǐng)域深受社會大環(huán)境的影響,迫切需要引入企業(yè)管理模式來提高行政效率、降低行政成本。城市經(jīng)理制面對時代變革產(chǎn)生的新要求不斷修整和完善,第二次世界大戰(zhàn)后,美國城市發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢,在企業(yè)模式的啟發(fā)下,城市當(dāng)局通過將政府和市場有機(jī)結(jié)合起來,賦予政府機(jī)構(gòu)活力和創(chuàng)新,并取得了以下幾個方面的進(jìn)展:

  1、在市政服務(wù)和市政工程方面引入競爭機(jī)制。城市經(jīng)理制倡導(dǎo)企業(yè)化運(yùn)行模式進(jìn)行城市管理,許多地方政府在引入競爭機(jī)制上做了有益的嘗試。1978年,美國菲尼克斯市試圖對一些市政工程實(shí)行公開招標(biāo),公私部門可以在平等的條件下一起參與競標(biāo),政府要想在競標(biāo)中獲勝,就必須思考如何提高質(zhì)量管理,勞動管理和成本核算,改進(jìn)經(jīng)營方式,提升競爭實(shí)力。該次嘗試最明顯的效果就是提高了效率,促進(jìn)城市管理部門在競爭中審視自我,做出革新以滿足市民的需要。

  2、市議會的決策過程中加大公眾的參與力度。城市經(jīng)理制滿足了“小政府”的政治傳統(tǒng),保證了行政權(quán)力的集中和行政管理的專業(yè)化和科學(xué)化,政府的決策制定相當(dāng)重視公眾的支持和參與。政府允許公眾進(jìn)入會場旁聽市議會會議,遇到涉及市民切身利益的重大問題,及時召開市民專門會議討論征求公眾意見,一些政策的制定由市民直接投票決定。為鼓勵市民積極參與城市管理決策,市政府采取各種方式使市民了解政府的工作,通過舉辦培訓(xùn)課程,由城市經(jīng)理定期介紹其工作職責(zé)和當(dāng)前實(shí)施的重大市政項(xiàng)目,提高市民關(guān)注城市建設(shè)、參與城市管理的能力和積極性。

  3、改革市政府人事及工資管理制度。城市政府意識到在市政管理方面采納企業(yè)家模式,才能不斷提高效率。在城市經(jīng)理制中,市長和市議員作為民選官員,只拿工資補(bǔ)貼,不拿全工資,其工資待遇通過市民投票表決來確定,對于市政經(jīng)理以及政府部門的每一位職員,制定明確的崗位要求、薪酬待遇和應(yīng)享受的福利標(biāo)準(zhǔn),這樣使分工明確,又能保證相對公平。同時鼓勵職員參與政府決策,獎勵那些對政府決策有貢獻(xiàn)的人員,提高職員對政府工作環(huán)境的滿意度,人事部門在新職員甄選上有一套完整的操作規(guī)范,一旦聘用就會盡快組織培訓(xùn),將市政文化的價(jià)值觀和為民服務(wù)的理念深入到新職員的理念之中,進(jìn)而為城市管理加大人才支撐。

  城市經(jīng)理制借鑒了企業(yè)化的思想,經(jīng)歷多次的改革和創(chuàng)新,已被時代證實(shí)是一種有活力、有效率的政府城市管理體制。政府和企業(yè)雖然是兩種不同的機(jī)構(gòu),但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下有許多相似之處,如果能夠找到兩者的最佳契合點(diǎn),充分發(fā)揮兩者結(jié)合的優(yōu)勢和效益,將會為城市管理工作帶來巨大幫助,這也恰恰是城市經(jīng)理制度一直努力的方向。

  二、城市經(jīng)理與市長的關(guān)系研究

  城市經(jīng)理制政府也存在主要缺陷,那就是缺乏政治領(lǐng)導(dǎo)在體制上的明確安排。城市經(jīng)理作為一個政治中立的城市管理專家,不參與政治,城市經(jīng)理相當(dāng)于企業(yè)總經(jīng)理,由議會根據(jù)所需人才的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聘任,掌握行政權(quán)力,執(zhí)行議會制定的方針、政策。而市長的職位通常在議會成員中選出,在議會內(nèi)部成員地位平等,市長沒有超出其他議員的權(quán)力,所以市長的職責(zé)主要是作為城市的代表進(jìn)行禮儀和外交方面的事務(wù)。城市經(jīng)理只是一個行政管理專家,主要負(fù)行政責(zé)任,并非一市的政治領(lǐng)袖,無號召力,領(lǐng)導(dǎo)困難,這樣就使城市經(jīng)理制中存在一個政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制缺乏的問題。值得注意的是,城市經(jīng)理制盛行于中小型城市或新興城市,但在大城市由于一直存在種族混雜、收入差別懸殊、歷史遺留問題多等狀況,普遍采用的還是強(qiáng)市長暨議會制,強(qiáng)市長暨議會制中的市長由民選產(chǎn)生,具有政治影響力,可以在一定程度上發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)人的作用,建立起一個領(lǐng)導(dǎo)中心。那么強(qiáng)市長制和城市經(jīng)理制究竟如何才能融合呢?

  由城市經(jīng)理制衍生而來的行政官制度在許多城市的運(yùn)用中既保證了政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,又不妨礙專家治市的原則。行政官制的出現(xiàn)適應(yīng)了強(qiáng)市長制下加強(qiáng)城市專業(yè)化行政管理的需要,促使在注重政治職能的基礎(chǔ)上提高了行政府管理的效率和效能。在行政官制中,行政官對市長負(fù)責(zé),通常由市長任命,行政官的權(quán)力范圍包括:在市長認(rèn)可下任命除部長以外其他市政官員;協(xié)調(diào)、監(jiān)督市政各行政部門的工作;向市長提供有關(guān)市政管理等方面的專業(yè)化、科學(xué)化建議,為市長的決策提供依據(jù)。行政官是有經(jīng)驗(yàn)、有能力的管理人才,在市長的委托下處理行政事務(wù),使市長擺脫行政管理瑣事的煩惱,專心履行政治領(lǐng)導(dǎo)人和政策制定者的職能,市長和行政官之間是親密的合作關(guān)系,在決策過程中一起發(fā)揮作用。行政官帶有無黨派、專業(yè)化的特色,是實(shí)行強(qiáng)市長制的許多美國城市借鑒城市經(jīng)理制的有益成果,也是對于民主和效率并重的一種調(diào)整。

  可以說,面對實(shí)際情況的需要,城市經(jīng)理與市長之間形成了程度不同的合作管理關(guān)系,而這種合作也是必然的,有利于城市管理向好的方面發(fā)展。

  三、對中國城市管理模式的啟發(fā)

  城市經(jīng)理制采用先進(jìn)的企業(yè)管理理念,利用專家治市,不失為科學(xué)又富有生機(jī)的市政體制,在美國城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中起到了重要的作用。雖然中國與美國的城市狀況不盡相同,但作為一種優(yōu)秀的管理模式,城市經(jīng)理制仍然可以被我們吸收和學(xué)習(xí),改進(jìn)政府城市管理體制,提高行政效率,建立富有中國特色的管理模式。

  (一)利用專家治理城市,加快城市管理的科學(xué)化、專業(yè)化進(jìn)程

  在我國,市長作為政治領(lǐng)導(dǎo)人往往權(quán)力非常集中,面對城市管理的多元性和復(fù)雜性,整天疲于奔命、窮于應(yīng)付,造成了效率低、成本高的運(yùn)作弊端。我國的城市政府必須轉(zhuǎn)變思維,市長要善于分權(quán),將行政管理權(quán)相對過渡給受過專門訓(xùn)練、擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家之手,采用專家治市的方法,使城市管理更加的規(guī)范化、科學(xué)化。為了減輕市長的負(fù)擔(dān),可以建立行政官辦公室輔助市長處理城市事務(wù),行政官必須是城市管理方面的專業(yè)人才,由市長任命,對市長負(fù)責(zé),由市長視行政官的政績來決定其任免,行政官的主要職責(zé)有:制訂全面的行政規(guī)劃,為政府的政策導(dǎo)向提供依據(jù);協(xié)調(diào)各市行政部門的工作,及時聽取民意,做好政府部門和公眾的中間“紐帶”;協(xié)助政府做好決策工作,例如怎樣使用政府財(cái)政收入,是否設(shè)立新的機(jī)構(gòu)、開展新的市政項(xiàng)目,如何調(diào)配市政服務(wù)等;提出市政預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。行政官的設(shè)立有助于將專業(yè)化的價(jià)值觀念和方法融入政治領(lǐng)導(dǎo)之中,加快我國城市建設(shè)的步伐。

  (二)采用企業(yè)化運(yùn)作模式,為城市管理注入生機(jī)和活力

  城市經(jīng)理制是成功的企業(yè)管理理念嫁接行政管理領(lǐng)域的有益嘗試,體現(xiàn)了西方改革者們不斷追求創(chuàng)新的精神。管理模式的合理與否,直接關(guān)系到管理的效率,要積極探索適應(yīng)我國國情的現(xiàn)代城市管理新模式,變通性地借鑒企業(yè)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),目標(biāo)管理、質(zhì)量管理、戰(zhàn)略管理等在企業(yè)運(yùn)行中體現(xiàn)了無比的優(yōu)越性,可以根據(jù)城市政府的管理特點(diǎn)加以利用,發(fā)揮各個管理方法的協(xié)調(diào)性和協(xié)同有序性,促進(jìn)科學(xué)化、系統(tǒng)化框架的建立。同時城市政府要積極引入競爭機(jī)制提升城市形象,與私營企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、非營利組織等部門采取多種形式進(jìn)行合作,把市場機(jī)制引入城市建設(shè),達(dá)到促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長的目的。

  (三)實(shí)行績效評價(jià)制度,促進(jìn)城市公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)

  城市管理要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、專業(yè)化,在人事制度上增設(shè)行政官遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,必須提高城市公務(wù)員隊(duì)伍的整體專業(yè)化水平,為城市發(fā)展提供有力的人才支撐。我國城市經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要一支具有行政知識和行政管理才能的專業(yè)化隊(duì)伍。通過建立績效評價(jià)制度,對城市公務(wù)員行政工作的實(shí)施情況和實(shí)際執(zhí)行效果進(jìn)行考核和評價(jià),可以實(shí)現(xiàn)城市管理效能的最大化,績效評價(jià)工作切忌從印象出發(fā),而應(yīng)盡可能的以量化的數(shù)據(jù)為考核依據(jù),主要以群眾對轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員行政工作滿意度為主,并與專業(yè)考核相結(jié)合,這樣可以增強(qiáng)績效評價(jià)以及整個城市管理工作的科學(xué)性和合理性。同時制定公務(wù)員專業(yè)化水平目標(biāo)責(zé)任書和得分標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)完成目標(biāo)的成績確定先進(jìn)的部門和個人,這樣可以克服績效評價(jià)中的人情關(guān)系,使績效評價(jià)工作科學(xué)化、公平化。

  (四)讓公眾參與公共決策,推動城市管理工作的科學(xué)化發(fā)展

  美國城市經(jīng)理制強(qiáng)調(diào)納稅人或公眾為政府的上帝,要對公眾負(fù)責(zé),公共決策制定必然有公眾的支持和參與。所謂公眾參與的公共決策就是在社會分層、公眾需求多樣化以及利益團(tuán)體介入的情況下,在城市治理中所采取的一種協(xié)調(diào)對策,它強(qiáng)調(diào)公眾對事關(guān)城市發(fā)展、市民生活等重大社會公共事務(wù)決策的參與。公眾參與公共決策是現(xiàn)代城市發(fā)展的必然要求,社會公共事務(wù)的決策應(yīng)當(dāng)不再是政府作為單一主體所實(shí)施的行為,而是由政府與社會公眾共同實(shí)施的行為。我國大多數(shù)城市管理體制實(shí)行的是一套封閉式的管理模式,政府和公眾之間沒有形成上下互動。公眾民主素質(zhì)提高和民主參與意識增強(qiáng),要求政府必須更加靈活,更加高效,更多地使公眾參與城市管理,必須通過加強(qiáng)對公眾的培訓(xùn),指導(dǎo)公眾正確、有效地參與決策,提高他們認(rèn)識政治、認(rèn)識公共事務(wù)的能力和水平,真正做到“還政于民,以人為本”。

  我國新一輪的行政體制改革已經(jīng)拉開帷幕,研究市政管理體制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,且必須從中國城市管理所處的大環(huán)境出發(fā),深深扎根于現(xiàn)實(shí)土壤;另一方面,還應(yīng)該拓寬改革的視野,從世界范圍內(nèi)借鑒有益的經(jīng)驗(yàn),我們的認(rèn)識才會更加深入,研究角度才會更加開闊。美國的城市經(jīng)理制歷久不衰,已被證實(shí)是一種充滿生機(jī)的城市管理體制,其專業(yè)化、企業(yè)化管理特色使其成為美國城市政府管理趨勢的主流。雖然兩國的政治、經(jīng)濟(jì)體制不盡相同,但城市經(jīng)理制中的先進(jìn)理念可以啟發(fā)我們的改革思維,如果能夠結(jié)合國情加以利用,必然會給我國的政府城市管理注入活力。

  參考文獻(xiàn):

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  4、文森特奧斯特羅姆,羅伯特比什,埃莉諾奧斯特羅姆。美國地方政府[M]。北京大學(xué)出版社,2005

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