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代建與項(xiàng)目管理兩種模式的制度分析

2009-11-16 11:23    【  【打印】【我要糾錯(cuò)】

  自《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推進(jìn)“代建制”以來 ,截至2004年末的相關(guān)資料表明,全國已有十余個(gè)省市開展了“代建制”試點(diǎn)工作,更有一些省市及相關(guān)主管部門還陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)政府投資公益性項(xiàng)目實(shí)行“代建制”的管理辦法及相關(guān)規(guī)定。“代建制”作為我國投資體制改革的一項(xiàng)重要舉措,受到了人們的廣泛關(guān)注。“代建制”能否如制度設(shè)計(jì)者所愿,從源頭上扼制政府投資項(xiàng)目普遍存在的三超問題?本文試圖分別從理論與實(shí)踐的角度對“代建制”與項(xiàng)目管理制的作用機(jī)理、適用范圍及存在問題作出分析和探討。

  一、制度需求與制度創(chuàng)新

  制度是社會(huì)的博弈規(guī)則,即構(gòu)建人們相互作為的人為設(shè)定的約束。它既包括正式規(guī)則,如法律、規(guī)章等 ,也包括非正式規(guī)則,如習(xí)慣和道德約束等。制度的功效在于最大限度地節(jié)約社會(huì)的交易成本,當(dāng)然制度的執(zhí)行也是有成本的,因此一項(xiàng)新的制度如果能夠得到越多的當(dāng)事人的支持,則其成本就越小。

  “代建制”,簡言之,是指政府通過招標(biāo)方式,選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理企業(yè),負(fù)責(zé)對公益型、非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目進(jìn)行投資管理和建設(shè)實(shí)施,項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。工程項(xiàng)目管理模式 (PM或PMC),是指由業(yè)主方委托專業(yè)機(jī)構(gòu)(一般為工程咨詢公司或項(xiàng)目管理公司)作為業(yè)主代表,也即業(yè)主職能的延伸,對工程項(xiàng)目進(jìn)行集成化管理。還有一種稱之為工程總承包模式(EPC),是指業(yè)主通過招標(biāo)等手段,委托一家工程(施工或設(shè)計(jì))公司對整個(gè)工程項(xiàng)目實(shí)行設(shè)計(jì)—采購—建設(shè)進(jìn)行總承包,通常由總承包商完成工程的主體設(shè)計(jì)或施工,但允許總承包商把局部設(shè)計(jì)或施工分包出去,甚至允許總承包商把建筑安裝施工全部分包出去,而所有的分包工作都由總承包商對業(yè)主負(fù)責(zé),業(yè)主不與分包商直接簽訂合同。工程項(xiàng)目管理模式抑或工程總承包模式在發(fā)達(dá)的資本主義國家已有若干年歷史,這種制度安排究其根源是社會(huì)專業(yè)化分工使然。因此,也有人認(rèn)為“代建制”只是工程項(xiàng)目管理制或工程總承包制在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的一個(gè)翻版而已。果然如此嗎?要想解釋清楚這一問題,就得從“代建制”產(chǎn)生的背景談起。

  眾所周知,現(xiàn)階段我國社會(huì)所有制結(jié)構(gòu)仍然是以公有制為主體的一種制度安排,因而在我們的社會(huì)生產(chǎn)和生活中,公共品采購、政府采購抑或國有資金采購的范圍和比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以私有制為主的資本主義國家。在公有產(chǎn)權(quán)制度安排下,產(chǎn)權(quán)邊界看似清晰,但由于作為產(chǎn)權(quán)代表個(gè)人的價(jià)值取向畢竟與國家利益不盡相同,因而必然導(dǎo)致制度的制訂和執(zhí)行成本較高,而所有者代表缺位的一個(gè)直接后果便是資源配置效率低下,以及腐敗滋生等一系列社會(huì)問題的出現(xiàn)。

  以政府投資項(xiàng)目為例,其所涉及的合約主體包括:出資人 (包括投資計(jì)劃審批部門和資金管理部門),項(xiàng)目使用單位和建設(shè)單位(包括設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及其他咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu))。在傳統(tǒng)的投資體制下,出資人的工作重心基本放在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金審批等前期環(huán)節(jié)上,而項(xiàng)目的實(shí)施,則是由使用單位或是由使用單位及其相關(guān)部門組建的業(yè)主委員會(huì)(臨時(shí)機(jī)構(gòu))來完成。由于項(xiàng)目資金主要是由政府撥付的,概(預(yù))算越大,項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)越高,這無疑促成了使用單位盡可能爭取追加概(預(yù))算的主觀動(dòng)機(jī),對于建設(shè)單位而言,由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本上是依項(xiàng)目投資規(guī)模而定的,因而投資規(guī)模越大,對建設(shè)單位就越有利,于是在追加概(預(yù))算的問題上,建設(shè)單位具有推波助瀾的動(dòng)因。由于在傳統(tǒng)投資體制下,概(預(yù))算的約束對于同樣是國有背景的使用單位來說是軟性的,于是,政府投資項(xiàng)目幾乎百分之百超概算便成為現(xiàn)實(shí)。要想有效扼制政府投資項(xiàng)目普遍存在的“三超”及資源配置效率低下的弊端,就必須要解決:第一,政府投資項(xiàng)目的所有者缺位和概(預(yù))算軟約束的問題;第二,傳統(tǒng)體制下的由“基建辦”、“項(xiàng)目業(yè)主委員會(huì)”等外行管理內(nèi)行的問題。這種方式被稱為:“項(xiàng)目開了搭班子,工程完了散攤子。” “只有一次教訓(xùn),沒有二次經(jīng)驗(yàn)。”

  對于外行管理內(nèi)行的問題,似乎引人項(xiàng)目管理制或工程總承包制就可以解決了。實(shí)踐證明在產(chǎn)權(quán)邊界清晰的制度條件下,這種由專業(yè)化分工自然形成的制度模式不僅能夠降低高昂費(fèi)用,而且可以創(chuàng)造一定的“組織租金”。盡管在委托代理的環(huán)節(jié)中,它也會(huì)產(chǎn)生類似“租值消散”的問題,但總體評介這

  種制度安排應(yīng)該說還是很有效的。而在公有制條件下,情況則變得復(fù)雜起來,以政府投資項(xiàng)目而言,其出資人需從全國人大、國務(wù)院及所屬部門一直追溯至各級(jí)地方政府,因而委托鏈條過長,加之所有者代表缺位,這在客觀上造就了項(xiàng)目審批時(shí)各級(jí)政府都在管,而在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)都乏人問津的局面,以至于項(xiàng)目出資人與使用人之間信息完全不對等,使用單位的非專業(yè)化管理,業(yè)主委員會(huì)的短期行為,加之各級(jí)政府及部門間的價(jià)值取向和利息訴求各有不同,所有這些是使政府投資項(xiàng)目近乎百分之百地步入“三超”、“三低”陷阱的原因所在。要想從根本上解決這一問題 ,需要從以下三個(gè)方面入手。其一,引入市場競爭機(jī)制。競爭可使公共財(cái)產(chǎn)的租金消散得到有效抑制;其二,在項(xiàng)目主體問嵌入新的產(chǎn)權(quán)主體并與之形成市場合約關(guān)系。按照產(chǎn)權(quán)理論,只要存在二種以上的產(chǎn)權(quán)主體,則產(chǎn)權(quán)原則上可以被界定。產(chǎn)權(quán)邊界清晰是使投資概(預(yù))算成為剛性約束的必要條件;其三,從制度上解決所有者代表缺位問題。使合約主體間形成良性的制衡機(jī)制。

  一種新的制度供給或創(chuàng)新必然對應(yīng)著相應(yīng)的制度需求。我國每年高達(dá)數(shù)千億的政府投資項(xiàng)目近乎百分之百的存在“三超”,對于財(cái)政的壓力不言而喻。這是我國投資體制改革的動(dòng)因所在。在此背景下,“代建制”應(yīng)運(yùn)而生。

  從制度設(shè)計(jì)者的角度來看,“代建制”的基本架構(gòu)大致如下:

  (一)以招投標(biāo)制、項(xiàng)目管理制為手段,引人市場競爭機(jī)制,確定專業(yè)代建單位,通過高度專業(yè)化的管理力求克制資源浪費(fèi)、投資效率不高的“三低”頑疾;

 。ǘ┮悦魑a(chǎn)權(quán)關(guān)系為核心,在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場合約關(guān)系,使合約主體間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)形成剛性約束,進(jìn)而使政府投資概(預(yù))算真正成為具有法律約束力的剛性指標(biāo);

 。ㄈ┮灾贫葹楸U,賦予代建人項(xiàng)目法人地位,使其為出資人補(bǔ)位,從而抑制所有者代表缺位而引發(fā)的公共晶尋租等諸多弊病。由此不難看出,要想使“代建制”真正行之有效,其關(guān)鍵點(diǎn)在于:

  第一,作為代建人,除具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)外,其必須是符合現(xiàn)代企業(yè)制度的獨(dú)立法人身份。有些地方政府嘗試建立純國有背景的“代建中心”,并賦予其代建職能而非代建管理,這是十分不可取的。如果在代建制度安排中不能形成二種以上產(chǎn)權(quán)主體,那顯然是“穿新鞋,走老路”的做法,其結(jié)果是重蹈傳統(tǒng)投資體制覆轍。

  第二,必須以法律(正式規(guī)則)的形式賦予代建人項(xiàng)目法人地位。這也是“代建制”與工程項(xiàng)目管理制或工程總承包制的區(qū)別所在,也就是說,代建人不僅僅子局限業(yè)主代表或業(yè)主職能延伸的咨詢顧問角色。它要按照與項(xiàng)目出資人及使用人共同簽訂的合約來行使項(xiàng)目建設(shè)的法人權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)主體職責(zé)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,各合約主體間的法律地位是平等的,因此在一定程度上可以起到規(guī)避行政干預(yù)的作用。

  第三,代建人必須通過公開、公正、公平的方式(如公開招標(biāo))產(chǎn)生,旦招標(biāo)人一定要由出資人代表(如各級(jí)發(fā)展改革委)擔(dān)任。此外,在代建合約中,出資人應(yīng)是合約主體之一,否則使用單位與代建單位之間極有可能又會(huì)形成傳統(tǒng)的甲、乙方關(guān)系。

  通過上述對 “代建制”性質(zhì)特征的分析,我們可以得到這樣一個(gè)結(jié)論,對“代建制”與項(xiàng)目管理制抑或工程總承包制相比較而言,盡管它們在表像上有許多相似的行為特征,但二者的內(nèi)涵是有著本質(zhì)的區(qū)別的,因而二者的適用范圍也有著極大的不同。在產(chǎn)權(quán)邊界相對清晰的市場經(jīng)濟(jì)條件下,工程項(xiàng)目管理制或工程總承包制的安排較為有效,這也是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家通行上述制度安排的原因所在。而對于政府投資項(xiàng)目(特別是在公有制占主導(dǎo)地位的條件下),上述制度安排顯然是不充分的,因?yàn)樗鼈冎皇菨M足了專業(yè)化分工的要求,無力解決所有者代表缺位、概(預(yù))算軟約束等深層矛盾。從這一層面講“代建制”應(yīng)是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府投資體制的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。它是項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目管理制及招投標(biāo)等制度化合后的衍生物。它把計(jì)劃安排與市場合約、政府投資與企業(yè)行為有機(jī)地溶合到了一起。對于我國每年數(shù)千億政府投資項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)來說,“代建制”的意義不言而喻,其所發(fā)揮的作用,在近幾年的試點(diǎn)中也已得到了初步的驗(yàn)證。

  二、合作博弈與制度安排

  傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)致力于研究如何將資源進(jìn)行有效配置,而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)則越來越趨于研究人的行為及其相互關(guān)系。如果說制度是構(gòu)建人們相互行為的人為設(shè)定的約束,那么被約束者便一定是該制度的組織者與參與者。在代建合約中,除投資人、使用人、代建人外,還涉及相關(guān)主管部門及施工、監(jiān)理、材料設(shè)備供應(yīng)商等利益相關(guān)者。各合約主體及利益相關(guān)者間合約關(guān)系實(shí)質(zhì)上是謀求各自利益最大化的一種博弈關(guān)系。按照現(xiàn)代博弈理論:人們的行為在相互作用時(shí),當(dāng)事人有可能達(dá)成一個(gè)具有約束力的合約,即合作博弈。也有可能達(dá)不成一個(gè)具有約束力的合約,即非合作博弈。顯然制度組織者的初衷總是希望獲得合作博弈的結(jié)果,因?yàn)楹献鞑┺牟趴赡芴岣哒w效率。合作博弈強(qiáng)調(diào)的是公正、公平、共贏和整體效率 ,由此我們可以得到這樣一個(gè)提示:“代建制”要想得到健康有序的發(fā)展,就要力求做出有利于合作博弈的制度安排。那么如何才能做出有利于合作的制度安排?結(jié)合近幾年“代建制”試點(diǎn)暴露出的一些問題,本文有如下建議:

  (一)政府應(yīng)盡快以立法的形式確立“代建制”的法律地位目前“代建制”試點(diǎn)工作是由作為政府投資項(xiàng)目出資人代表身份的各級(jí)發(fā)展改革部門來推動(dòng)的,但眾所周知,政府投資項(xiàng)目的資金撥付是由財(cái)政部門分管,而項(xiàng)目建設(shè)則由建設(shè)部門主管,此外一項(xiàng)大的工程還涉及規(guī)劃、環(huán)保、文物、園林、人防、消防、自來水、電力、燃?xì)、交通、稅?wù)、海關(guān)等諸多政府部門的監(jiān)管。因此僅由一個(gè)部門來推動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。特別是在 “代建制”與現(xiàn)行傳統(tǒng)的法律環(huán)境存在大量不相適應(yīng)的制度安排背景下,盡快以國家立法的形式予以規(guī)范則成為當(dāng)務(wù)之急。如果政府各個(gè)監(jiān)管部門在“代建制”的權(quán)力再分配中得不到一種合理均衡的話,則“代建制”的推行將無疑會(huì)面臨舉步維艱的局面。

  “代建制”涉及的政府投資數(shù)額巨大 ,政府有關(guān)部門不僅應(yīng)新增相應(yīng)的管理職能,而且有必要建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。其職能不僅涉及制訂“代建制”相關(guān)的法律法規(guī),還應(yīng)包括:代建人的管理(如資質(zhì)認(rèn)定等)、代建招投標(biāo)管理(如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的比選、專家?guī)斓慕⒌龋⒋ê霞s管理等諸多內(nèi)容。

  (二)制訂相應(yīng)政策,鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目的使用單位積極選擇“代建制”

  代建項(xiàng)目的使用人在傳統(tǒng)的投資體制下其身份是以項(xiàng)目業(yè)主 (或稱項(xiàng)目甲方)出現(xiàn)的。鑒于其在建設(shè)合約中處于強(qiáng)勢地位,因而自然享有一定的權(quán)力及利益。但在代建制度安排下,使用人的權(quán)力僅僅限于項(xiàng)目功能的提出權(quán)、項(xiàng)目建設(shè)過程的監(jiān)督權(quán)以及項(xiàng)目完工后的驗(yàn)收權(quán)。這種權(quán)力、利益格局的較大調(diào)整,極易誘發(fā)使用人的抵觸情緒。因此,適當(dāng)兼顧使用人的利益對推動(dòng)代建制度也是十分必要的。例如:適當(dāng)考慮使用人在配合代建項(xiàng)目建設(shè)過程中的管理費(fèi)用,以提高使用人配合項(xiàng)目建設(shè)的積極性又如:在代建合約中倘若作出建設(shè)資金節(jié)約分成的制度安排,那么獎(jiǎng)勵(lì)的對象不應(yīng)只有代建人,還應(yīng)對使用人有所獎(jiǎng)勵(lì)。如果沒有使用人的同意和參與,代建人單方節(jié)約建設(shè)資金的愿望是很難實(shí)現(xiàn)的。

 。ㄈI造有序的競爭環(huán)境,推動(dòng)代建行業(yè)健康發(fā)展作為我國投資體制改革的一項(xiàng)行之有效的重要舉措,“代建制”理所當(dāng)然地受到了各個(gè)方面的青睞與追捧。在全國各地“代建制”試點(diǎn)工作正在如火如荼的開展之際,我們也應(yīng)清醒地看到,一些與“代建制”性質(zhì)與內(nèi)涵甚至完全相悖的做法也在魚目混珠地大行其道。比如:一些政府機(jī)構(gòu)以行政手段取代市場競爭方式,人為且隨意地指定代建單位,有些地方名曰推行“代建制”,將代建人的選擇權(quán)與合約的簽訂權(quán)統(tǒng)統(tǒng)交由使用人進(jìn)行,從根本上背離了代建制的設(shè)計(jì)初衷;又如:將代建費(fèi)的收取比例在評分標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)置成過高的權(quán)重,導(dǎo)致代建人間的惡性競爭;此外,將代建費(fèi)與建設(shè)單位管理費(fèi)掛鉤的做法,也極大地限制了代建行業(yè)的健康發(fā)展。試想一種無利可圖的市場合約,你又能對它的生命力期待多久呢?而過高的履約保函要求,又將那些較適合充當(dāng)代建人角色的咨詢管理類企業(yè)拒之門外。凡此種種,都直接影響到了“代建制”能否真正健康有序的發(fā)展,因此急待加以引導(dǎo)和規(guī)范,以營造一個(gè)良好的競爭環(huán)境。

  結(jié)束語

  “代建制”作為一項(xiàng)新的制度安排,其對改善政府投資的效率具有重要的意義,但在實(shí)踐中尚有許多問題亟待研究與探討。要想有效地降低推行該項(xiàng)制度的交易成本,辦法之一就是要使之形成合約博弈的局面。這就有賴于制度安排者既要勇于制度創(chuàng)新,又要做到統(tǒng)籌兼顧。作為業(yè)者,我們期待著“代建制”不斷走向成熟,并愿意為之添磚加瓦。

延伸閱讀:模式 分析 制度
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